□ 學習貫徹黨的二十屆三中全會精神·權威訪談

堅持“以人民為中心”建設數字法治政府

中國政法大學校長 馬懷德

習近平總書記在黨的二十屆三中全會上指出：“堅持以人民為中心，要尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，人民有所呼、改革有所應，善于匯集民智、凝聚民心，使改革成果更多更公平惠及全體人民。”全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，法治政府建設歸根結底是為了人民，人民群眾的評價是法治政府建設成效的基本標準。數字法治政府是數字政府與法治政府的耦合，涉及數字技術與行政權力在各個方面的深度結合。數字法治政府建設必須堅持以人民為中心，始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字法治政府建設的出發(fā)點和落腳點，讓數字法治政府建設成果更多更公平惠及全體人民。

堅持以人民為中心，要求數字法治政府建設更多關注數字化行政對于人民生產生活的積極作用，以人民的需求為導向，重塑行政的流程和方式；同時亦要求數字法治政府要更好回應人民關切，確保民眾在數字法治政府建設中的實質性參與。在傳統(tǒng)條件下，行政機關并無足夠的資源對人民多樣化的需求實現(xiàn)個別關照。正是數字技術的廣泛應用，才讓公眾主導的行政真正成為可能。

在政府的數字化轉型中，數字化系統(tǒng)的建設情況是可觀測的顯性指標，社會公眾的滿意度是主觀性更強的隱性指標。加之大量的建設要求均是由上級機關統(tǒng)一部署，自上而下、由內向外發(fā)力，這就有可能導致政府的數字化轉型出現(xiàn)政績導向和形式主義，背離人民的真正需求。當前實踐已在一定程度上反映出上述問題。例如，有的行政機關存在一定的部門主義傾向，試圖通過掌控數字基礎設施、搶占重要數字資源、壟斷核心數據來固化部門利益，無節(jié)制地投入大量資源重復開發(fā)系統(tǒng)、搭建平臺、收集數據，造成系統(tǒng)的分散和資源的浪費。有的行政機關甚至以數字化轉型為名，強制性地過度收集公民個人信息，用于超出法定目的之外的各類行政活動，可能侵及公民個人信息權益。有的行政機關以彰顯政績、滿足考核指標為導向，片面追求建設平臺數、用戶注冊數等量化指標，忽視公眾的真實需求，開發(fā)大量可用性差、缺乏實際價值的操作系統(tǒng)。公眾往往需要下載多個移動應用，注冊多個賬號，反復填寫提交相近和相同的信息，才能獲得相應的公共服務。甚至原本能夠通過線下方式簡單快捷辦理的業(yè)務，也需要通過繁瑣的線上操作才能完成。有的服務平臺疏于維護、更新緩慢，不能滿足日常工作需要但長時間未得到矯正。公眾不僅未能享受到數字技術帶來的治理紅利，反而增加了額外的負擔。這些偏離數字法治政府建設目標的現(xiàn)象值得警惕。

堅持以人民為中心，還要求重視人的主體地位，珍視人的核心價值。數字技術在社會各領域的全面應用無可避免地引出技術與人的關系這一終極問題。尤其是當基于大數據的分析預測、個性化推薦等系統(tǒng)能夠穿透物理和生物的各種屏障，對包括情感在內的各種情況進行計算時，如何更好地捍衛(wèi)人的價值和尊嚴、避免人的主體性喪失就成為了重要問題。面對日趨數字化的社會，“人本主義”的立場應當得到進一步堅持和強化。一方面，“人的尊嚴”這一核心價值不能被數字技術帶來的效率、秩序等價值所替代和削弱，人的主體性應當得到充分保障。在數據技術突飛猛進的今天，更應防止對個人數字痕跡的過度采集和對個人數字形象的過度刻畫致使個體淪為被支配的客體。另一方面，在數字技術的發(fā)展和應用中，應當警惕“技術萬能主義”，重申人的不可替代性，以人文價值填補技術理性在公共治理中的缺陷。例如，在執(zhí)行那些涉及復雜價值判斷的法律規(guī)范時，自動化決策系統(tǒng)因為不具備真正的“同理心”，無法通過有效的傾聽和表達與當事人形成“共情”，自然也就難以做出適當的決定。此類涉及價值判斷的規(guī)范內容，本質上在于體現(xiàn)行政權行使過程中的個案導向，是難以預先設定衡量標準的。德國聯(lián)邦交通與數字基礎設施部倫理委員會2017年頒布的自動駕駛倫理準則中就明確指出“如何在兩難境地中進行抉擇——如在不同生命間進行權衡——需要取決于實際和具體的情況，綜合考慮各方難以被事先預測的行為。因此，這些決定無法被明確的標準化，也不可能被編成在倫理上不存疑的程序?！币虼?，人本主義的立場所內涵的一項要求是，帶有復雜價值判斷的行政活動仍應當基于人類的意志來完成，由人類做出最終的決定。

堅持以人民為中心，要通過數字技術重塑服務行政。數字技術在服務行政中的應用極大地改變了公共服務的面貌，但也加劇了效率與公平、便利與普惠之間的緊張關系。統(tǒng)一的線上政務平臺可以集成各類事項，同時打破物理局限和辦公時間的限制，實現(xiàn)全天候運行；算法在政務系統(tǒng)中的應用推動政務服務由人力服務型向人機交互型轉變，能夠更加迅速高效地完成行政過程，產出結果。但與傳統(tǒng)的人工行政相比，上述系統(tǒng)對相對人的數字能力和素養(yǎng)的要求也更高。實踐中，由于城鄉(xiāng)差異、年齡差異、教育程度差異、收入差異、職業(yè)差異等原因，社會成員之間通過數字化方式獲取信息、維護權益的能力存在著較大懸殊，甚至形成“數字鴻溝”。在數字技術得到廣泛應用的當下，因數字能力差異帶來的數字紅利分配不均問題日益明顯，數字能力匱乏的問題在公共行政和商業(yè)服務的各個領域中遷移，導致所謂“數字難民”群體的形成。數字法治政府建設，必須針對服務群體的差異性給出有效解決方案。國務院辦公廳《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》就明確指出，“我國老齡人口數量快速增長，不少老年人不會上網、不會使用智能手機，在出行、就醫(yī)、消費等日常生活中遇到不便，無法充分享受智能化服務帶來的便利，老年人面臨的‘數字鴻溝’問題日益凸顯”。確保公民獲得持續(xù)可及的基本公共服務，是國家基本權利保護義務的體現(xiàn)，行政相對人也有平等獲取基本公共服務的請求權。數字政務系統(tǒng)雖然形式上向社會公眾平等開放，但卻因使用者數字能力的差異而可能導致實質上的不平等。因此，利用數字技術改造服務行政時必須要處理好高效便民與公平普惠的關系，在效率價值和公平價值之間實現(xiàn)動態(tài)平衡。一方面，在搭建線上政務平臺、集成政務服務的同時，應當配套提供清晰明確、便于獲取的操作指引，完善數字政務系統(tǒng)的適老、無障礙等特殊模式；另一方面，考慮到數字能力提升的長期性和復雜性，還需注重線上和線下的互補融合。對于基本公共服務，應在充分評估的基礎上，在特定領域和場景中保留傳統(tǒng)的線下模式。