文 | 王曉斌

黨的二十大報告首次用獨立章節(jié)“堅持全面依法治國，推動法治中國建設(shè)”對全面依法治國作出專門部署，尤其在“扎實推進(jìn)依法行政”部分，用近一半的篇幅強(qiáng)調(diào)了全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)一步彰顯了行政執(zhí)法在建設(shè)法治政府中的關(guān)鍵提速作用。

基層綜合執(zhí)法體制改革現(xiàn)狀

作為中央編辦確定的綜合行政執(zhí)法改革試點地區(qū)，江蘇省南通市肩負(fù)著為全國改革破題闖關(guān)、探路先行的光榮使命。近年來，市縣鎮(zhèn)三級高效聯(lián)動，分層分類扎實推進(jìn)基層綜合執(zhí)法體制改革，取得積極成效。

一是符合中央關(guān)于向基層賦權(quán)的改革方向。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、市轄區(qū)街道改革的基礎(chǔ)上，按照重心下移、權(quán)責(zé)一致的原則，自2020年起，全域推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革，以市容環(huán)衛(wèi)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等為重點，依法賦予鎮(zhèn)街行政執(zhí)法權(quán)，共向全市95個鎮(zhèn)街平均賦權(quán)65項，同時加強(qiáng)執(zhí)法力量下沉，目前全市鎮(zhèn)級層面共有執(zhí)法人員1303人，執(zhí)法輔助人員2453名。2021年以來，全市鎮(zhèn)街共辦理行政執(zhí)法案件8283件，較好地解決了“看得見的管不著、管得著的看不見”問題，使基層治理能力和治理水平切實得到提升。

二是符合地方實際的改革舉措。通過改革，行政執(zhí)法職能、機(jī)構(gòu)和人員實現(xiàn)有效整合，執(zhí)法主體更加集中，執(zhí)法責(zé)任更加明晰。各縣（市、區(qū)）將縣域范圍內(nèi)分布在多個部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合組建5支至7支綜合性執(zhí)法隊伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）只保留1支執(zhí)法隊伍，有效破解了推諉扯皮、重復(fù)處罰等問題。創(chuàng)新非接觸式執(zhí)法模式，整合縣（市、區(qū)）“12345”、數(shù)字城管等相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，組建市縣鄉(xiāng)三級社會治理現(xiàn)代化指揮中心，推動跨區(qū)域跨部門跨層級信息數(shù)據(jù)共享共用，監(jiān)管、執(zhí)法所有流程數(shù)據(jù)實現(xiàn)留痕可查?！耙恢ш犖楣軋?zhí)法”被命名為首批法治政府建設(shè)示范項目，“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合執(zhí)法隊伍”被中央依法治國辦通報表揚(yáng)。

三是配套與改革銜接的制度供給。南通市出臺《南通市行政執(zhí)法文明規(guī)范》，為文明規(guī)范執(zhí)法提供制度供給和操作指南，獲司法部宣傳推廣；南通市人大常委會在全國率先以立法性決定形式出臺《關(guān)于全面提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平的決定》，明確縣級城管部門對鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法局的行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，被省委依法治省辦作為經(jīng)驗推廣；出臺《南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法場所及裝備建設(shè)規(guī)范》等，不斷健全完善基層綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)制度體系。

四是創(chuàng)新三級聯(lián)動的行政執(zhí)法監(jiān)督。南通市主動承擔(dān)“省市縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督體系”國家級試點，獲司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)人肯定。市縣兩級公開選聘146名特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，設(shè)立134個基層聯(lián)系點，公開征集執(zhí)法問題建議1681條，查擺問題3958條；強(qiáng)化行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，大力推進(jìn)行政爭議“源頭預(yù)防+多元化解”工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法開展提級法治督察，對督察發(fā)現(xiàn)的黨政負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)不到位等問題，及時制發(fā)《法治督察反饋意見函》，督促各縣（市、區(qū)）、被督察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定方案、整改落實。

基層綜合執(zhí)法面臨的困境

當(dāng)前，隨著人民群眾對法治需求的不斷提高，南通市基層綜合執(zhí)法亟須破解的瓶頸性障礙依然存在，主要體現(xiàn)在四個方面：

一是綜合執(zhí)法體制改革深層次問題逐漸顯現(xiàn)。基層賦權(quán)未能全面實現(xiàn)預(yù)期，部分執(zhí)法事項因?qū)I(yè)技術(shù)較強(qiáng)、承接能力不夠?qū)е聦嵤┬Ч睢；鶎訄?zhí)法體制尚未完全理順，縣鎮(zhèn)職責(zé)邊界還不夠明晰，“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”的案件移送、協(xié)作長效機(jī)制尚未有效形成。主責(zé)主業(yè)有所偏廢，超過五分之一的鎮(zhèn)街一年多以來未實質(zhì)辦理案件，執(zhí)法的專業(yè)性、權(quán)威性受到?jīng)_擊。綜合執(zhí)法“化學(xué)融合”仍需時間，執(zhí)法分家、條塊分割現(xiàn)象依然存在，缺乏協(xié)作聯(lián)動機(jī)制?？绮块T綜合執(zhí)法與專業(yè)監(jiān)管銜接不暢，部分地區(qū)出現(xiàn)積案未結(jié)。

二是條線主管部門對執(zhí)法的指導(dǎo)監(jiān)督重視不夠、成效不明。少數(shù)部門缺乏積極對接、靠前指導(dǎo)的意識，存在以考核代替指導(dǎo)監(jiān)督現(xiàn)象。監(jiān)督定位不準(zhǔn)，單獨增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處后，執(zhí)法部門對如何發(fā)揮作用缺少系統(tǒng)思考，市區(qū)兩級執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)邊界不清。監(jiān)督底氣不足，市級部門零辦案現(xiàn)象不同程度存在，長期不執(zhí)法導(dǎo)致指導(dǎo)辦案能力不夠。監(jiān)督手段不多，仍習(xí)慣和依賴于傳統(tǒng)“人盯人”式監(jiān)督，未能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)等信息化手段實施實時監(jiān)督。

三是基層黨政負(fù)責(zé)人運用法治思維和法治方式能力有待提升。“關(guān)鍵少數(shù)”示范引領(lǐng)仍需加強(qiáng)，基層黨政主要負(fù)責(zé)人重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視法治建設(shè)現(xiàn)象一定程度仍然存在。執(zhí)法不規(guī)范、不文明仍有發(fā)生，部分地區(qū)和部門落實行政執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)等制度不到位，執(zhí)法畸輕畸重，選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法和逐利執(zhí)法備受詬病，影響全市營商環(huán)境。園區(qū)執(zhí)法仍是薄弱環(huán)節(jié)，全市各類開發(fā)園區(qū)不同程度均存在權(quán)力來源雜糅、權(quán)力碎片化、放權(quán)不規(guī)范、行權(quán)無依據(jù)等問題。

四是行政執(zhí)法隊伍建設(shè)和能力提升效果不明顯。賦權(quán)后人員管理體制尚未完全理順，各縣（市、區(qū)）城管局下沉人員編制未同步劃轉(zhuǎn)，無法實現(xiàn)“人隨事走、編隨人走”。基層人員配備不到位，全市95個鎮(zhèn)街中僅43個鎮(zhèn)街具有行政執(zhí)法資格人員配備數(shù)量符合要求?；鶎訄?zhí)法輔助人員普遍待遇較低、保障不到位。執(zhí)法能力仍需加強(qiáng)，“不愿執(zhí)法、不會執(zhí)法”的尷尬局面一定程度仍然存在。激勵保障仍有缺位，相關(guān)人員執(zhí)法積極性不高。

深化行政執(zhí)法體制改革的建議

著眼于“打造一流法治城市”的目標(biāo)定位，法治政府建設(shè)是重要工程，行政執(zhí)法則是這一工程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了進(jìn)一步推動行政執(zhí)法體制改革，筆者提出以下建議：

一是強(qiáng)化政治引領(lǐng)，加強(qiáng)黨對法治建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，要把深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神作為首要政治任務(wù)，推動各地各執(zhí)法部門持續(xù)深入學(xué)習(xí)、認(rèn)真領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握黨的二十大精神，特別是關(guān)于全面依法治國的新部署新要求。要全面落實黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定，提高“關(guān)鍵少數(shù)”自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力和水平。

二是堅持問題導(dǎo)向，扎實深耕執(zhí)法體制改革權(quán)責(zé)問題。要加快構(gòu)建高效協(xié)同治理格局，以系統(tǒng)思維協(xié)同聯(lián)動，進(jìn)一步理順基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制，推動形成職責(zé)明晰、管理順暢、素質(zhì)過硬、監(jiān)督有力的基層綜合執(zhí)法體系，更大范圍統(tǒng)籌跨部門跨領(lǐng)域跨層級綜合行政執(zhí)法改革。要進(jìn)一步明晰和壓實主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化鎮(zhèn)街在執(zhí)法中的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。要健全行政執(zhí)法部門與市域社會治理指揮中心、12345熱線等平臺聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)綜合執(zhí)法監(jiān)管信息化、實戰(zhàn)化、一體化，提升執(zhí)法數(shù)據(jù)匯聚共享、執(zhí)法應(yīng)急指揮調(diào)度、可視化分析研判及執(zhí)法監(jiān)測預(yù)警水平，提高執(zhí)法質(zhì)效。

三是激發(fā)主觀能動作用，狠抓執(zhí)法隊伍和能力建設(shè)。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異和實際，堅持執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)原則，動態(tài)調(diào)整鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法人員配備標(biāo)準(zhǔn)，不搞“一刀切”。落實“編隨事走”原則，持續(xù)加大基層執(zhí)法人員、經(jīng)費、資源、裝備等保障力度，推動執(zhí)法重心下移。運用好行政執(zhí)法人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)成果，建立科學(xué)化、規(guī)范化、制度化培訓(xùn)管理機(jī)制，突出實戰(zhàn)實訓(xùn)實效，常態(tài)化開展執(zhí)法人員培訓(xùn)考試，切實增強(qiáng)執(zhí)法宗旨意識和法治意識，提高執(zhí)法能力和素養(yǎng)。研究出臺行政執(zhí)法輔助人員管理制度，建立統(tǒng)一的輔助人員招錄、培訓(xùn)、管理和考核機(jī)制，建立一支素質(zhì)過硬、管理規(guī)范的執(zhí)法輔助人員隊伍。

四是突出全方位全流程，做實做強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。加快研究制定《南通市行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用，明晰市、縣、鎮(zhèn)三級執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，市級層面突出行業(yè)指導(dǎo)規(guī)劃制定、影響重大案件以及長期零辦案領(lǐng)域監(jiān)督，縣級層面著眼執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、專項執(zhí)法監(jiān)督以及綜合執(zhí)法改革合法性審查，鎮(zhèn)級層面強(qiáng)化源頭把關(guān)，適度前移監(jiān)督關(guān)口，監(jiān)督個案辦理質(zhì)量。嚴(yán)格落實執(zhí)法責(zé)任制，加大對執(zhí)法不規(guī)范、亂作為、不文明等問題的通報力度，同時強(qiáng)化監(jiān)督“共同體”建設(shè)，形成監(jiān)督合力，以強(qiáng)有力的監(jiān)督推動行政執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)一步提升。

作者系江蘇省南通市委常委、政法委書記