全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員 王憲魁

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：?

我受全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委托，就《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》的有關(guān)問題作說明。

習近平總書記高度重視黑土地保護，2020年7月在吉林考察時指出，一定要采取有效措施，保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”；2020年12月在中央農(nóng)村工作會議上要求，把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好養(yǎng)好。十三屆全國人大四次會議期間，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會收到“關(guān)于制定黑土地保護法的議案”和多件關(guān)于黑土地保護的代表建議。3月底我委及時啟動黑土地保護法的研究論證。全國人大常委會領(lǐng)導同志高度重視黑土地保護立法，多次作出批示并要求抓緊草案起草。我委認真做好起草工作，經(jīng)過深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復溝通討論，形成了《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》（以下簡稱草案）。

一、制定黑土地保護法的必要性

一是深入貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署的需要。習近平總書記將黑土地比喻為國寶“大熊貓”，這一論述具有極其深刻內(nèi)涵。黑土地是大自然賦予人類得天獨厚的稀缺寶貴資源，具有優(yōu)質(zhì)性、稀缺性、易被侵蝕性等特點。多年來人為高強度開發(fā)利用，黑土層厚度、有機質(zhì)含量等下降，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇，嚴重影響生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要從造福子孫永續(xù)發(fā)展的高度認識黑土地保護的特殊性和戰(zhàn)略意義，從“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略高度推進。制定黑土地保護法，將保護黑土地上升為國家意志，是貫徹落實習近平總書記和黨中央關(guān)于黑土地保護要求的有力舉措。

二是保障長遠國家糧食安全的需要。民以食為天，糧以地為本。黑土地的土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協(xié)調(diào)，相較于其他土地的單位面積產(chǎn)出，同肥不同量、同量不同質(zhì)，糧食產(chǎn)量高、品質(zhì)好。東北黑土區(qū)是我國重要的糧食生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量約占全國的四分之一，糧食商品率高，是保障糧食市場供應的重要來源，是保障國家糧食安全的壓艙石。制定黑土地保護法，有利于規(guī)范黑土地保護、治理、修復、利用等活動，保護黑土地高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出功能，為保障國家糧食安全提供堅強法治保障。

三是維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的需要。珍稀黑土地自然資源，既不可再生，也無可替代。長期以來，由于保護和投入不夠，加之風蝕、水蝕侵害，黑土層“變薄、變硬、變瘦”，侵蝕溝發(fā)育發(fā)展，水土流失日益嚴重，進而導致耕地破碎化、河道淤積、洪澇災害加劇等生態(tài)環(huán)境問題。人與自然應當和諧共生，保護自然則自然回報慷慨，掠奪自然則自然懲罰無情。制定黑土地保護法，保護好生態(tài)環(huán)境，維護好生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進資源環(huán)境可持續(xù)，才能使黑土地永遠造福人民。

四是完善黑土地保護體制機制的需要。近年來，黨中央、國務院通過制定保護規(guī)劃和實施行動方案等措施保護黑土地，但是仍存在政策協(xié)同性不足、穩(wěn)定投入機制未建立、責任主體不夠明確等問題。有關(guān)省份的地方層面立法，難以形成上下聯(lián)動、多方參與的保護機制。當前土地管理有關(guān)法律法規(guī)，在耕地保護方面主要解決一般性問題，缺乏針對黑土地特殊性的保護措施。綜合施策、形成合力、久久為功保護好黑土地，需要全社會共同努力。制定黑土地保護法，有利于建立針對性、系統(tǒng)性的黑土地保護制度。

二、立法指導思想和總體思路

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻理解和準確把握習近平總書記關(guān)于黑土地保護的重要指示精神，牢固樹立法治思維，堅持問題導向和目標導向，堅持“小快靈”立法，突出立法針對性、適用性、可操作性，著力保護黑土地中的耕地，促進資源可持續(xù)利用，維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障國家糧食安全。

根據(jù)調(diào)研情況和黑土地保護面臨的突出問題，起草中注重把握以下幾點：一是明確責任。構(gòu)建政府主導、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實施、公眾參與的保護機制，建立共同負責、各負其責的責任體系。二是堅持用養(yǎng)結(jié)合。有的人提出，應該養(yǎng)地在先，不達標準停止耕種。我們的目的是要口糧安全。既要改變生產(chǎn)經(jīng)營方式加以保護，也要防止削弱糧食生產(chǎn)能力和影響農(nóng)民種糧積極性，促進形成綠色可持續(xù)發(fā)展方式。三是尊重自然規(guī)律和科技規(guī)律。黑土地分布廣闊，不同地域積溫、降雨、蒸發(fā)、風力等條件不同，需要采取的措施和技術(shù)路徑也不同。保護黑土地要因地制宜，堅持從實際出發(fā)，不搞一刀切。四是保護好農(nóng)民權(quán)益。合理利用和保護黑土地，要有利于農(nóng)民利益近期不受損、長遠更有利，有利于國家糧食安全、生態(tài)安全。

三、草案的主要內(nèi)容

草案不分章，共三十七條，包括立法目的、適用范圍、保護要求和原則、政府責任和協(xié)調(diào)機制、制定規(guī)劃、資源調(diào)查和監(jiān)測、科技支撐、數(shù)量保護措施、質(zhì)量提升措施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的責任、資金保障、獎補措施、考核與監(jiān)督、法律責任等內(nèi)容。

（一）本法的適用范圍

保障國家糧食安全，處理好黑土地保護與利用的關(guān)系，重點和難點在耕地。草案明確本法所稱黑土地，涉及的地域范圍為黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的相關(guān)區(qū)域，土地特性為擁有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的優(yōu)質(zhì)耕地。這一規(guī)定也是具體落實習近平總書記關(guān)于保護“耕地中的大熊貓”的要求。（第二條）

（二）加強政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)

統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)是形成工作合力的關(guān)鍵。草案完善政府工作機制，明確國務院和省（自治區(qū)）人民政府應當加強領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，縣級以上人民政府應當建立黑土地保護協(xié)調(diào)機制；突出規(guī)劃引領(lǐng)，縣級以上人民政府應當以調(diào)查和監(jiān)測為基礎、體現(xiàn)集中連片治理、科學編制黑土地保護規(guī)劃，縣級規(guī)劃應當落實到地塊。為摸清黑土地底數(shù)和變化趨勢，草案對開展黑土地調(diào)查和常態(tài)化監(jiān)測作出了規(guī)定。（第五條、第六條、第七條）

（三）加強黑土地保護的科技支撐

科技手段為黑土地保護提供重要支撐。草案加強黑土地保護科技創(chuàng)新、科研成果推廣應用和技術(shù)服務；針對水蝕、風蝕、土壤質(zhì)量下降等突出問題，明確應當綜合采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機、生物等措施，規(guī)定了農(nóng)田基礎設施建設、提升土壤質(zhì)量、加強環(huán)境治理的關(guān)鍵措施。為做到精準施策，草案規(guī)定對黑土地進行科學分區(qū)，因地制宜采用具體措施。（第三條、第十條至第十五條）

（四）強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保護責任和調(diào)動積極性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應當保護黑土地，同時要讓保護者不吃虧、種糧者收入有提高。草案明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應當積極采用黑土地養(yǎng)護措施，國家應當建立用養(yǎng)結(jié)合、保護效果導向的獎補機制，鼓勵支持采取黑土地保護和治理修復措施。（第十六條至第十八條、第二十三條）

（五）加大黑土地保護投入

長期穩(wěn)定的資金投入是黑土地保護的重要保障。草案規(guī)定，國家建立健全黑土地保護財政投入保障制度，加大獎補資金的傾斜力度，高標準農(nóng)田建設等項目資金應當保障黑土地保護需要；縣級人民政府可以按照國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金；建立健全黑土地保護跨區(qū)域補償機制，鼓勵社會資金投入黑土地保護活動。（第二十二條、第二十四條、第二十五條）

（六）加強考核和監(jiān)督

壓實黑土地保護責任，形成監(jiān)督合力。草案規(guī)定，建立黑土地保護目標責任制和考核評價制度，黑土地保護情況納入耕地保護責任目標；有關(guān)部門按照職責聯(lián)合開展監(jiān)督檢查；加強人大監(jiān)督，縣級以上人民政府應當報告黑土地保護情況。（第二十六條至第二十八條）

草案還對禁止盜挖、濫挖、非法出售黑土等內(nèi)容作出規(guī)定。（第十九條、第三十一條）

草案注意與有關(guān)法律搞好銜接，一般性的耕地保護和土地污染有關(guān)問題，本法不再重復，只是針對相關(guān)違法行為的處罰作出銜接性規(guī)定。

《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》及以上說明是否妥當，請審議。