周志剛 河南省許昌市中級(jí)人民法院黨組書記、院長(zhǎng)

　　黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制發(fā)司法建議是人民法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下與有關(guān)方面共同在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。然而，當(dāng)前司法建議的功能尚未得到充分發(fā)揮。如何立足自身定位，支持、配合、督促被建議對(duì)象采取相應(yīng)措施，協(xié)同推動(dòng)司法建議有效落實(shí)，已成為當(dāng)前人民法院參與法治建設(shè)和社會(huì)治理的關(guān)鍵議題。針對(duì)最高人民法院2024年度司法研究重大課題《司法建議協(xié)同落實(shí)問(wèn)題研究》，河南省許昌市中級(jí)人民法院課題組經(jīng)過(guò)調(diào)研，就如何建構(gòu)符合中國(guó)法治語(yǔ)境的司法建議協(xié)同落實(shí)路徑進(jìn)行了探討分析。

一、司法建議協(xié)同落實(shí)的法治價(jià)值

　　法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。司法建議是以法治思維破解治理難題、推進(jìn)高效能治理的重要方式。司法建議能否真正落實(shí)，關(guān)系到人民群眾對(duì)法院的信任、對(duì)法治的信心。因此，不能止步于對(duì)問(wèn)題的“把脈”“開方”，更要注重抓好對(duì)建議的落實(shí)，以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。人民法院結(jié)合審判執(zhí)行工作支持、配合、督促被建議單位落實(shí)司法建議內(nèi)容，有助于切實(shí)將社會(huì)主義司法制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

　　《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代審判工作的意見》提出，要在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)人民法院與政府部門、社會(huì)力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。做好司法建議協(xié)同落實(shí)，核心是堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，爭(zhēng)取地方黨委、政府的高位推動(dòng)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提升司法建議實(shí)效。

二、司法建議協(xié)同落實(shí)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

　　司法建議質(zhì)量有待提升。治理主體對(duì)司法建議內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，才有可能開展協(xié)同行動(dòng)。高質(zhì)量的司法建議是協(xié)同落實(shí)的基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管目前多數(shù)法院對(duì)司法建議的制發(fā)都有規(guī)范要求，但在人案矛盾突出的背景下，法官缺乏足夠時(shí)間精力進(jìn)行調(diào)研溝通和深入論證，導(dǎo)致司法建議質(zhì)量參差不齊，影響被建議對(duì)象的重視度和接受度。個(gè)別法院的司法建議就案論案，對(duì)案件所反映的普遍性、苗頭性、傾向性問(wèn)題及制度漏洞、管理缺陷挖掘不深；部分基層法院受信息資源限制，制發(fā)的綜合治理類司法建議缺乏大數(shù)據(jù)和類案事實(shí)等支撐，無(wú)法與被建議對(duì)象達(dá)成共識(shí)；還有一些司法建議存在同質(zhì)化傾向，缺乏客觀可行性。

　　協(xié)同落實(shí)保障監(jiān)督不足。在司法建議具備可行性的基礎(chǔ)上，協(xié)同落實(shí)的最終效果取決于各主體落實(shí)的積極性與制度的約束力。目前，保障激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制仍較為薄弱。從法院角度來(lái)看，因缺乏相應(yīng)資源支持，司法建議制發(fā)后進(jìn)行跟蹤落實(shí)的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不強(qiáng)，存在重反饋、輕實(shí)效的傾向，缺乏效果導(dǎo)向的評(píng)估體系，對(duì)建議是否真正促進(jìn)行為糾正或制度改革缺乏跟蹤考量。而在被建議對(duì)象層面，因其通常不承擔(dān)落實(shí)建議的法律責(zé)任，加之激勵(lì)約束機(jī)制缺位，即便其未對(duì)建議作出回應(yīng)或落實(shí)不到位，也難以被問(wèn)責(zé)，導(dǎo)致落實(shí)動(dòng)力不足，多主體監(jiān)督效能尚未得到有效發(fā)揮。

　　協(xié)同落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行不暢。司法建議協(xié)同落實(shí)強(qiáng)調(diào)過(guò)程的高效協(xié)同，聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制不暢無(wú)疑會(huì)影響各主體的協(xié)同效率。主要表現(xiàn)在：一是缺乏常態(tài)化溝通平臺(tái)。當(dāng)前法院與相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)較為松散，司法建議多限于“發(fā)出—反饋”環(huán)節(jié)，落實(shí)過(guò)程中欠缺互動(dòng)。尤其在多部門協(xié)同的復(fù)雜問(wèn)題上，無(wú)高效會(huì)商平臺(tái)，難以形成治理合力。二是缺乏具體工作指引。目前最高法相關(guān)文件多為原則性規(guī)定，協(xié)同落實(shí)的組織、實(shí)施、評(píng)估等環(huán)節(jié)缺乏具體制度保障和操作指引，導(dǎo)致各主體在協(xié)作中標(biāo)準(zhǔn)不一、職責(zé)不清、銜接不暢。三是部門間信息壁壘阻礙協(xié)同聯(lián)動(dòng)。現(xiàn)行運(yùn)行模式依賴人工操作，不僅增加了工作負(fù)擔(dān)，也削弱了協(xié)同落實(shí)的時(shí)效與精度。

三、司法建議協(xié)同落實(shí)的優(yōu)化舉措

　　規(guī)范司法建議制發(fā)，減少協(xié)同落實(shí)障礙。將司法建議協(xié)同落實(shí)深度融入審判管理體系，制定工作量折算辦法，促使法官重視司法建議文書質(zhì)量；建立可行性評(píng)估前置程序，要求法官在制發(fā)司法建議前必須開展調(diào)研論證、溝通交流，減少被建議單位的抵觸情緒；強(qiáng)化司法大數(shù)據(jù)支撐，利用類案檢索、辦案系統(tǒng)、人民法院案例庫(kù)等平臺(tái)，挖掘類案規(guī)律和治理短板，增強(qiáng)對(duì)策建議說(shuō)服力；實(shí)行“承辦人擬稿—專業(yè)法官會(huì)議研討—審委會(huì)審議—上級(jí)法院備案”的司法建議分級(jí)審核制度，保障司法建議內(nèi)容精準(zhǔn)合理；加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，提升司法建議質(zhì)量，防止司法建議亂發(fā)、濫發(fā)。

　　完善保障監(jiān)督機(jī)制，凝聚協(xié)同落實(shí)合力。一方面，探索完善法院系統(tǒng)上下協(xié)同和職業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)機(jī)制，由上級(jí)法院指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)法院的司法建議工作，并將協(xié)同落實(shí)質(zhì)量與法官職級(jí)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤，激發(fā)法官跟蹤落實(shí)司法建議的內(nèi)生動(dòng)力；加強(qiáng)典型案例宣傳，常態(tài)化開展優(yōu)秀司法建議評(píng)選活動(dòng)，發(fā)揮示范效應(yīng)，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)司法建議的認(rèn)知。另一方面，爭(zhēng)取黨委、政府支持，推動(dòng)將司法建議反饋落實(shí)情況列入黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)清單與法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系；細(xì)化司法建議抄送機(jī)制，分類分層抄送同級(jí)人大、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)司法建議協(xié)同落實(shí)監(jiān)督力度；探索司法建議適度公開機(jī)制，引導(dǎo)公眾監(jiān)督司法建議協(xié)同落實(shí)過(guò)程，促推司法建議落實(shí)落地。

　　暢通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)渠道，提高協(xié)同落實(shí)效率。構(gòu)建協(xié)同落實(shí)互動(dòng)反饋機(jī)制，強(qiáng)化法院與被建議單位、司法行政機(jī)關(guān)、黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等主體的溝通協(xié)商，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、聯(lián)合評(píng)估，促進(jìn)法院與被建議單位的高效對(duì)話與良性互動(dòng)；健全司法建議協(xié)同落實(shí)工作指引，明確各方主體責(zé)任、協(xié)同落實(shí)程序時(shí)限及成效評(píng)估方式，以可量化的標(biāo)準(zhǔn)填補(bǔ)協(xié)同落實(shí)環(huán)節(jié)的制度空白；搭建跨部門信息共享平臺(tái)，依托法院與被建議單位跨系統(tǒng)端口數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合、信息共享和動(dòng)態(tài)跟蹤管理，提升協(xié)同共治效能。