□ 慧眼觀察

□ 關(guān)保英

十四屆全國人大常委會第十六次會議6月27日表決通過新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》，自2026年1月1日起施行。治安管理處罰法的此次修訂力度較大，既體現(xiàn)了新時代治安管理的需要，又對我國行政執(zhí)法體系作了新的拓展，契合了法治政府和法治社會的建設(shè)要求，關(guān)于行政執(zhí)法的新構(gòu)型及新時代的法治政府建設(shè)也有實實在在的舉措。

新修訂的治安管理處罰法有關(guān)行政執(zhí)法的拓展，主要體現(xiàn)在如下方面：

行政執(zhí)法中的法理闡釋。行政執(zhí)法是行政主體依據(jù)法律規(guī)定，對當(dāng)事人的違法行為進行有關(guān)行政法律和法規(guī)的適用行為。在我國傳統(tǒng)的行政執(zhí)法構(gòu)造中，行政主體所要做的就是讓案件事實和法律規(guī)定相結(jié)合，在執(zhí)法過程中既要具有合法性，也要體現(xiàn)比例原則的要求。行政執(zhí)法決定的規(guī)范作出，便意味著一個執(zhí)法行為已得到實施。新修訂的治安管理處罰法增加了“充分釋法說理，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定。該規(guī)定明確行政主體在行政執(zhí)法中具有闡釋法理的義務(wù)，要求行政主體不能在執(zhí)法中簡單地、程序化地行使執(zhí)法權(quán)，而是要與行政相對人或者案件其他當(dāng)事人有法治精神和法律原理方面的交流。包括向當(dāng)事人解讀行政法原理，闡釋行政法規(guī)定的前因后果，分析行政法規(guī)定中所隱含的法律理論和法治技術(shù)細節(jié)等。這便促成了行政主體與行政相對人在行政法治的主導(dǎo)下形成更具理性的關(guān)系。

行政執(zhí)法中的剛?cè)岵?。每一個行政執(zhí)法都是由行政主體的行政行為予以承載的。我國行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政復(fù)議法、行政訴訟法及國家賠償法等行政法律以及部門行政管理法中，關(guān)于行政行為的作出，既有實體方面的規(guī)定，也有程序方面的規(guī)定。可見，行政行為的作出既有實體上的依據(jù)，也有程序上的遵循，行政行為作出時所呈現(xiàn)的剛性化特征較為明顯。其中以治安管理處罰法為典型，該法中有關(guān)行政行為作出的規(guī)定，此前并沒有給行政主體留下較多的裁量空間。但治安管理處罰法在修訂時考量到了這個問題，因而在秉持行政行為的剛性原則同時，也提倡行政行為的柔性化。例如，規(guī)定“為免受正在進行的不法侵害采取的制止行為，未明顯超過必要限度的，不屬于違反治安管理行為；若超過必要限度造成較大損害，應(yīng)減輕處罰；情節(jié)較輕的則不予處罰”。這是對行政執(zhí)法及其精神的較大發(fā)展，也使得我國法治政府建設(shè)的內(nèi)涵越來越充實，法治政府與法治社會、法治國家的一體化關(guān)系越來越緊密。剛性與柔性的有機結(jié)合不僅僅是一個法律適用問題，更為重要的是，它使得行政執(zhí)法的效果和社會治理的效果找到了非常好的契合點。

行政執(zhí)法中的底線堅守。我國早在2014年對全面推進依法治國進行頂層設(shè)計時，就提出了公權(quán)力行使中底線和紅線的概念，即底線不可觸碰，紅線不可逾越，堅守這兩條線是憲法精神和法治原則對公權(quán)力及其行使的基本要求。治安管理處罰是一種特殊的行政執(zhí)法，其特殊性在于相較其他行政執(zhí)法，具有嚴厲性和敏感性。有人將治安管理處罰法稱為“小刑法”，其與刑法的適用確實也是相互銜接的。一方面，治安管理處罰法規(guī)定了行政拘留的行政處罰種類，行政拘留作為一種限制人身自由的行政處罰，是行政法中最嚴厲的制裁措施。行政處罰法和治安管理處罰法都對行政拘留的處罰規(guī)定了嚴格適用的條件，要求行政執(zhí)法機關(guān)謹慎適用行政拘留的處罰措施。另一方面，行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法中如果認為當(dāng)事人的違法行為已經(jīng)超出了行政拘留的適用標準，構(gòu)成了犯罪，那就應(yīng)當(dāng)將案件移送刑事司法機關(guān)。新修訂的治安管理處罰法明確規(guī)定：“違反治安管理行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的，不得以治安管理處罰代替刑事處罰。”同時也要求行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格守住行政執(zhí)法的底線。

行政執(zhí)法中的行政權(quán)限縮。此次修訂治安管理處罰法的基本考量是法治國家建設(shè)這一根本目標?；谠撃繕?，新修訂的治安管理處罰法拓展了治安處罰的適用范圍，增設(shè)了新的違法行為類型和具體處罰措施。如增加了對在國家考試中作弊行為的處罰，及對在公共場所穿戴宣揚美化侵略戰(zhàn)爭、侵略行為的服飾標志，不聽勸阻且造成不良社會影響的行為的處罰等規(guī)定。這反映了治安管理處罰法承載著社會治理的任務(wù)，這也是法治國家建設(shè)的具體要求。此外，新修訂的治安管理處罰法對行政執(zhí)法機關(guān)權(quán)力行使作出新的規(guī)定，如對行政執(zhí)法機關(guān)在詢問、查證時提出新的要求，增加了時限規(guī)定、錄音錄像規(guī)定及保證當(dāng)事人正當(dāng)需求的規(guī)定等。此類規(guī)定既規(guī)范了行政執(zhí)法機關(guān)在行政處罰中的權(quán)力行使，也保護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

新修訂的治安管理處罰法在規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的制度設(shè)計中還有其他亮點，如確立了治安處罰中的法制審核制度。尤其在執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任部分，也有一系列新的規(guī)范行政主體權(quán)力行使的制度，它使得法治政府建設(shè)在治安管理處罰法中既有深厚基礎(chǔ)，又有新的路徑。

（作者系上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海市人民政府參事）