□ 李蕊

有效應對人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關百姓福祉。農村養(yǎng)老問題已成為制約城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展的一大關鍵因素，應對不當甚至可能衍生重大社會風險。

我國農村既有養(yǎng)老模式面臨的困境

相較于城市，我國農村養(yǎng)老供給問題更加嚴峻：一方面，在“后鄉(xiāng)土”時代，農村家庭養(yǎng)老功能更加弱化離散，使得供給責任外溢；另一方面，城鄉(xiāng)二元結構下國家養(yǎng)老和民營機構養(yǎng)老在農村的供給難以迅速跟進和填補，導致有限的養(yǎng)老供給與日益增長的農村養(yǎng)老需求嚴重脫節(jié)。

農村集體養(yǎng)老的組織特質及構造

（一）農村集體養(yǎng)老的基本范疇及特質

農村集體養(yǎng)老是以農民集體為核心主體，由農村集體經濟組織和村民委員會具體代表農民集體，同時集合農民家庭、營利組織、非營利組織等多元主體協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務，在政府的支持下所構造的農村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給制度體系。其是在國家養(yǎng)老兜底保障的基礎上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調聯(lián)動，兼顧家庭和農村社區(qū)養(yǎng)老雙重優(yōu)勢，同時推動專業(yè)機構服務向農村延伸的綜合型養(yǎng)老模式。

農村集體養(yǎng)老至少含蘊“集體”“集合”“集聚”三重面向：第一，在主體層面，強調“一核多元”，具有集體保障性；第二，在行為層面，以農民集體作為依托，具有集合協(xié)同性；第三，在功能層面，眷注資源整合，具有資源集聚性。

（二）農村集體養(yǎng)老的核心主體：農民集體

農村集體養(yǎng)老強調以農民集體作為核心主體。作為集體所有的土地及其他財產的所有權人，農民集體具有相對穩(wěn)定存在的組織性和集體人格，它不是一個抽象的概念，而是在法律上具有確定性。

（三）農民集體適宜擔任農村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調者

相較于作為非正式組織的農民家庭，農民集體更含蘊集體理性和團體品格，使得農村集體養(yǎng)老更具穩(wěn)定性和規(guī)范性。相較于作為公權主體的國家的剛性供給，農民集體兼具公共性和團體性特質，使得農村集體養(yǎng)老更具適應性和靈活性。相較于主要作為外部供給主體的民營養(yǎng)老機構，農民集體內生于農村鄉(xiāng)土社會，天然具有地緣性和本土性，使得農村集體養(yǎng)老更具凝聚力和親和力。

當然，因農民集體是抽象的不具有法人主體資格的組織體，其作為核心主體所承擔的養(yǎng)老義務的履行，顯然離不開具象行為主體——農村集體經濟組織和村民委員會的具體實施。

（四）農村集體養(yǎng)老并非政府“公法責任遁入私法”

農村集體養(yǎng)老絕不意味著政府提供養(yǎng)老服務義務和責任的轉移和消弭，而是對政府在農村養(yǎng)老供給領域的履職盡責提出了更高要求。農村集體養(yǎng)老要求政府具有強大的基層治理能力，在公法層面至少要做好規(guī)劃設計者、規(guī)則制定者、引導激勵者、監(jiān)督規(guī)范者和兜底保障者。

農村集體養(yǎng)老問題紓解的法治路徑

我國農村集體養(yǎng)老不僅面臨資金、勞動力等資源要素配置不平衡、不充分等問題，而且土地等養(yǎng)老資源要素也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱了農村集體養(yǎng)老供給能力，限制了農村集體養(yǎng)老的可及性。

（一）農村集體養(yǎng)老受制于資金和勞動力雙重約束

目下，養(yǎng)老資金缺乏已成為制約農村集體養(yǎng)老的首要因素。除“財力”外，制約農村集體養(yǎng)老的另一關鍵要素短板在于“人力”。

（二）農村集體養(yǎng)老的法權基礎：集體所有權及集體成員權

作為集體所有制法權表達形式的中國農村集體所有權的設立，強化了農民與集體基于土地的身份關系。這就使得集體所有權從發(fā)端之日起便具有社會保障屬性?；诩w所有權所派生的集體成員權，使得每個集體成員平等參與對于集體土地及其他集體財產所有權的行使。集體成員權涵括集體福利保障等內容，具有實現(xiàn)集體成員社會保障利益的集體成員受益權能。

（三）農村集體養(yǎng)老制度構建的邏輯進路：養(yǎng)老資金籌集和勞動力集聚

第一，依托農村集體經濟組織籌集養(yǎng)老資金的金融創(chuàng)新：集體土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老年金。

為發(fā)揮集體土地的生存保障功能，需要以農村集體經濟組織為組織載體，拓展地權交易和土地經營權融資模式。在集體經濟相對發(fā)達地區(qū)，可通過集體年金制度創(chuàng)新，滿足老年農民對于“基礎養(yǎng)老金”之外的補充保障的資金需求，補強農民養(yǎng)老保障的第二支柱。

第二，依托村民委員會疏解養(yǎng)老勞動力供給困境的二維路徑：集體互助養(yǎng)老和養(yǎng)老志愿服務。

需要充分發(fā)揮村民委員會的組織和凝聚作用，通過對互助養(yǎng)老服務、志愿養(yǎng)老服務等制度的延展表達，一方面開發(fā)農村內生勞動力資源；另一方面暢通人才流動機制，推動城市和農村之間人才流動，增加農村集體養(yǎng)老勞動力資源供給。

農村集體養(yǎng)老財力供給的法律制度完善

我國農村發(fā)展高度不平衡，必須統(tǒng)合權衡各地區(qū)資源稟賦及農村集體經濟組織發(fā)展差異性、老人現(xiàn)實需求的異質性等，依托農村集體經濟組織，通過金融創(chuàng)新實現(xiàn)差異化的農村集體養(yǎng)老資金供給制度改革。

（一）集體土地養(yǎng)老制度的拓展：土地經營權反向抵押制度

土地經營權反向抵押在老年農民繼續(xù)擁有土地占有、使用、收益權以及基于抵押權人同意的有限的處置權的前提下，將未來土地經營收益全部轉化為現(xiàn)實的養(yǎng)老資金予以利用。滿足一定年齡和行為能力條件的老年農民在農村集體經濟組織的組織下，經戶內的其他家庭成員同意，將其土地經營權抵押給具有相應資質的金融機構。金融機構把未來土地經營權的總收益及其溢價，分攤到老年預期生存年限，按月、按年或一次性支付養(yǎng)老金給老人。待其身故后，金融機構取得剩余期限的土地經營權，通過處置土地經營權收回貸款。

考慮與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)同，可以抵押權為基礎，將土地經營權反向抵押權規(guī)定為類似最高額抵押的一種特殊的抵押權。進而援引適用民法典物權編中的抵押權相關規(guī)范。同時，著眼于籌集養(yǎng)老保障資金的特殊目的要求，需對土地經營權反向抵押權的主體、客體、內容以及權利實現(xiàn)等予以特別規(guī)定。

（二）養(yǎng)老保障第二支柱的制度補強：集體養(yǎng)老年金制度

作為農民集體自主建立的補充性養(yǎng)老保險制度，集體年金本質上屬于集體主動向成員提供的一種貨幣性社會保障類福利。年金基金可由集體繳費、農民個人繳費、年金基金投資運營收益組成。各地可根據實際情況確定集體繳費金額。集體繳費資金主要來源于由集體資產經營收益、集體經營性建設用地入市收益、集體土地征收補償收益以及政府補助、接受捐贈等形成的集體公積公益金。

鮮明的養(yǎng)老保障性決定了集體年金的運行管理應以確保長期性、穩(wěn)定性和收益性為重點。為確保年金基金運營的安全性和穩(wěn)定性，在設立專業(yè)的非營利的基金法人的基礎上，有必要出臺基準性規(guī)則，對基金的投資模式及投資比例施以適當限制，同時明確年金賬戶權益歸屬、轉移及領取條件等。

農村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展

基于有效互助養(yǎng)老制度構建，老年人可以實現(xiàn)由被動的服務接受者，向積極的服務參與者和貢獻者的角色轉變。在農村養(yǎng)老資金資源缺乏的前提下，公益性的志愿服務顯然也是有效彌補勞動力資源供給不足，尤其是專業(yè)技術人員不足的一個有效途徑。

第一，農村集體互助養(yǎng)老制度的完備。建議在出臺“互助養(yǎng)老服務標準”的基礎上，鼓勵在農民集體范圍內建立勞動價值衡量及互惠給付機制，將互助養(yǎng)老納入合同治理體系。

第二，農村集體養(yǎng)老志愿服務的制度構造。志愿服務關注社會價值創(chuàng)造，不僅可有效彌補公域與私域社會供給的不足，也是培育社會公共性、推進社會走向善治的基本前提。為提升養(yǎng)老志愿服務質量，除政府層面要出臺志愿服務合同示范文本，建立相關主體準入退出、激勵約束及風險防范機制外，建議未來在試點成熟的基礎上，基于十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，在相關立法中對于村民委員會在農村養(yǎng)老志愿服務活動中的主體地位及權責予以規(guī)范闡釋和表達。

（原文刊載于《中國法學》2025年第2期）