□ 張凌寒

（中國政法大學數(shù)據(jù)法治研究院 張凌寒教授）

目次

一、問題的提出：中國需要一部怎樣的《人工智能法》？

二、中國人工智能立法應當遵循的基本邏輯

三、中國人工智能立法制度選擇的理論考量

四、中國人工智能立法的目標與制度架構

摘要：人工智能已經(jīng)成為當前國際技術競爭與規(guī)則競爭的關鍵領域。人工智能立法是重點領域、新興領域、涉外領域的綜合立法，承載著“統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”的使命。我國的人工智能立法，需適應人工智能發(fā)展的不確定性，明確回應本土的獨特性，更好地適應國際合作與競爭，提煉既往網(wǎng)絡立法經(jīng)驗，合理借鑒國外法律制度和國際規(guī)則中的制度資源，夯實立法的理論基礎。中國的《人工智能法》應以促進發(fā)展為目標，制度設計應彰顯人本主義，采取“總則式”的立法體例，確立適宜本土實踐與發(fā)展階段的監(jiān)管制度，并逐步推進制度完善。

關鍵詞：人工智能法；立法邏輯；總則式體例；國際競爭；制度架構

一、問題的提出：中國需要一部怎樣的《人工智能法》？

人工智能已經(jīng)成為當今國際競爭的關鍵領域，人工智能的治理之爭也日益凸顯。隨著2023年初生成式人工智能驚艷問世，歐美等國家密集展開人工智能治理活動，加快布局人工智能立法，力圖引領國際規(guī)則制定：2023年歐盟因通用人工智能特點迅速修改《人工智能法案》并達成初步協(xié)議，意圖在人工智能新技術治理領域重現(xiàn)布魯塞爾效應；2023年10月30日，美國總統(tǒng)拜登簽署《安全、穩(wěn)定、可信的人工智能》行政令（下文簡稱為“AI白宮行政令”），以確保美國在AI發(fā)展和管理風險方面處于領先地位。我國高度重視人工智能的發(fā)展和治理，早在2017年，國務院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出了“三步走”的立法規(guī)劃，并在2023年6月6日發(fā)布的《國務院2023年度立法工作計劃》中明確將《人工智能法》列入立法規(guī)劃。2023年8月世界上第一個有關生成式人工智能的成文法《生成式人工智能服務管理暫行辦法》生效實施，“暫行”二字意味著一部統(tǒng)一的、綜合的《人工智能法》正呼之欲出。

中國需要并會制定一部怎樣的《人工智能法》？這是擺到立法者、監(jiān)管者和學術界面前亟待回答的問題，也是備受世界矚目的中國法治建設的重要內(nèi)容。從立足國內(nèi)法治建設角度來看，人工智能立法正處在中國法治建設繼往開來的關鍵節(jié)點。2023年9月第十四屆全國人民代表大會常務委員會部署了立法規(guī)劃實施工作，2024年恰逢中國網(wǎng)絡法治建設起步三十周年，《人工智能法》既是對既往三十年網(wǎng)絡領域立法經(jīng)驗的總結與升華，也將成為未來五年立法規(guī)劃中“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”的典型示范。在積極參與全球治理方面，新一代人工智能技術的可持續(xù)發(fā)展不僅是技術層面的競爭，也是法治軟實力的競爭。多個國家和多邊組織希望在全球人工智能治理中發(fā)揮主導作用：聯(lián)合國成立高級別專家咨詢機構，擬建立國際人工智能監(jiān)管機構；七國集團提出人工智能監(jiān)管的“廣島進程”；英國舉辦“AI Safety”峰會并發(fā)布了《布萊切利宣言》；國際電信聯(lián)盟、經(jīng)合組織等多邊機構迅速做出反應推動人工智能治理多邊議程。2023年，我國在“一帶一路”峰會上提出《全球人工智能治理倡議》，并提出十一點中國治理方案。中國的《人工智能法》代表人工智能全球治理規(guī)則之爭中的中國主張，將隨著我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生域外影響，也將成為未來全球人工智能治理規(guī)則中的重要組成部分，發(fā)揮世界影響力。

基于此，我國的《人工智能法》既應力求具備前瞻性、先進性，立足本土實踐，也應具備國際視野，提出人工智能治理的中國方案，在國際競爭中發(fā)出中國聲音。本文分析人工智能立法不同于其他領域立法的獨特之處，探討中國人工智能立法多維度視角下應遵循的基本邏輯，進而在此基礎上討論我國《人工智能法》的制度框架與具有中國特色的治理制度。

二、人工智能立法應當遵循的基本邏輯

中國的人工智能立法具有不同于其他領域立法的獨特之處，因此人工智能立法需遵循以下三個基本邏輯：其一，能夠高度適應不確定性。人工智能技術的顛覆性與快速迭代性，使得未來技術發(fā)展與可能引致的風險具有高度的不確定性。這與傳統(tǒng)立法相對穩(wěn)定性和滯后性存在沖突，因此我國的人工智能立法需容納并適應人工智能發(fā)展的這種高度的不確定性。其二，明確回應本土的獨特性需求。因人工智能技術與產(chǎn)業(yè)具有獨特的國際地位，故我國的人工智能立法需表達依托于特定國際環(huán)境條件而產(chǎn)生的本土化訴求，與科技領先的美國和以輸出治理理念為先的歐洲均有顯著區(qū)別。其三，完善人工智能法律制度，有效應對國際競爭。人工智能立法因其調(diào)整對象人工智能技術的跨國性、涉及國際競爭的復雜性、對中國治理主張的代表性，將成為涉外法治領域的重要組成部分，因此制度設計需具有高度的國際競爭視野。

（一）人工智能立法需適應技術發(fā)展的不確定性

與傳統(tǒng)立法相對穩(wěn)定的社會關系與調(diào)整對象比較，人工智能立法需應對人工智能發(fā)展的高度的不確定性。這種不確定性來自技術飛速發(fā)展給調(diào)整對象帶來的不確定性、技術產(chǎn)業(yè)迭代給調(diào)整的社會關系帶來的不確定性、技術飛速發(fā)展帶來的風險種類和程度的高度不可預見性。

第一，技術飛速發(fā)展給調(diào)整對象帶來的不確定性。為了適應科技的飛速發(fā)展，我國的科技立法一向以“小快靈”為特點，“小”意即調(diào)整對象精準，既指規(guī)制的技術聚焦，也指立法僅限于部門領域。有關部門在其職責范圍內(nèi)制定了與人工智能相關的行政法規(guī)、部門規(guī)章，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務深度合成管理規(guī)定》《網(wǎng)絡交易監(jiān)督管理辦法》等。然而，人工智能立法則面臨著新技術迭代升級和產(chǎn)業(yè)快速增長。從縱向來看，人工智能相關學科發(fā)展、理論建模、技術創(chuàng)新、軟硬件升級等整體推進引發(fā)了技術的鏈式突破，人工智能立法需從之前網(wǎng)絡立法關注的應用層面拓展至技術研發(fā)層面與要素治理層面。從橫向來看，人工智能立法推動著經(jīng)濟社會各領域從數(shù)字化、網(wǎng)絡化向智能化加速躍升，人工智能醫(yī)療、自動駕駛、科學研究、公共服務、電子商務、金融服務等領域均面臨顛覆性改變，人工智能立法需對廣泛的應用產(chǎn)業(yè)落地帶來的社會深度變革予以回應。從時間維度來看，人工智能的技術迭代以周或月為單位，科技研發(fā)“千帆競發(fā)”。如在底層技術層面，OpenAI從發(fā)布GPT3．5到發(fā)布GPT4僅間隔數(shù)月；在社會應用層面，人工智能正迅速嵌入社會生產(chǎn)生活，Gartner預測，到2026年超過80％的企業(yè)將使用生成式人工智能的API（應用程序編程接口）或模型，或在生產(chǎn)環(huán)境中部署支持生成式人工智能的應用，而在2023年初這一比例不到5％。與此相比，人工智能立法周期可能以年為單位計。這意味著人工智能立法應當對調(diào)整對象的不確定性具有高度的適應性，能夠有效包容未來可能的技術發(fā)展。

第二，產(chǎn)業(yè)迭代帶來的調(diào)整社會關系的不確定性。隨著生成式人工智能的廣泛應用，通用人工智能已經(jīng)初現(xiàn)端倪。這不僅意味著技術的迭代革新，而且意味著法律調(diào)整的社會關系的深層變革。近十年間，數(shù)據(jù)、算法、平臺是我國人工智能治理的主要對象，平臺則是人工智能治理的核心。這是由于，在數(shù)字社會生產(chǎn)中，平臺已經(jīng)成為匯聚用戶生產(chǎn)的信息內(nèi)容和調(diào)動生產(chǎn)資源要素的社會生產(chǎn)組織者，平臺責任的擴大過程，則是平臺逐步在數(shù)字社會生產(chǎn)中組織更多社會資源、加強數(shù)字基礎設施建設與增強對生產(chǎn)要素控制力的過程。然而僅2023年一年間，通用人工智能出現(xiàn)重大進步，大模型可廣泛賦能千行百業(yè)，形成了“基礎模型—專業(yè)模型—服務應用”的分層業(yè)態(tài)，改變了以平臺責任為核心的制度體系。生成式人工智能大模型的通用性，使其在技術垂直類領域的應用也將快速多樣化，既往監(jiān)管模式面對各種新問題可能會應接不暇。如在2023年初因ChatGPT的出現(xiàn)，歐盟的《人工智能法案》（AI Act）立法緊急討論修改以應對“通用型人工智能系統(tǒng)”（general purpose AI ，GPAI）帶來的社會關系的改變。直到2023年12月歐盟達成政治協(xié)議的最后一刻，在有關通用型人工智能和基礎模型進行監(jiān)管的辯論中，關于立法是否會過度阻礙技術創(chuàng)新的認識分歧仍然存在。面對生產(chǎn)力發(fā)展帶來的生產(chǎn)關系變革，我國的人工智能立法應能夠包容產(chǎn)業(yè)迭代帶來的社會關系的不確定性，需要立法者拿出較高的智慧制定發(fā)展與監(jiān)管政策。

第三，法律應對風險的種類和程度的高度不可預見性。目前，人工智能技術發(fā)展的速度超出了社會預期，社會治理體系并未做好充分的準備。人工智能技術除了可能加劇已經(jīng)被認知和識別的歧視、濫用風險，在目前階段帶來的風險種類和程度也具有高度的不可預見性。2023年3月ChatGPT展現(xiàn)出巨大潛力后，未來生命研究所（Future of Life Institute）發(fā)布了千余名科學家的聯(lián)名信，呼吁暫停更高級別人工智能開發(fā)至少六個月。社會擔憂強大的人工智能系統(tǒng)未能與人類價值觀“對齊”進而會帶來災難性風險（Catastrophic risk），人工智能在軍事領域快速發(fā)展可能引發(fā)“第三次戰(zhàn)爭革命”，惡意使用者故意制造出具有自主采取行動能力和危險目標的流氓人工智能，人工智能可能會為非專業(yè)人員提供生化武器的指導和設計等。此外，網(wǎng)絡詐騙、虛假新聞、輿論操縱、人工智能替代人類導致大規(guī)模失業(yè)等既有被認知的風險也引起了人們的廣泛擔憂。既有的經(jīng)驗和制度并不足以全知全能地應對各種高度不可預見的風險。人工智能立法應對風險的措施如何確保既不給人類帶來災難性風險，又不過度限制技術發(fā)展，成為立法的核心議題。

相比調(diào)整對象與社會關系相對穩(wěn)定的傳統(tǒng)立法活動，人工智能立法需同時應對調(diào)整的對象、調(diào)整的社會關系以及相應風險的高度不確定性，除了對已有風險的準確認知，還應很好地適應技術在未來發(fā)展中產(chǎn)生的各種不確定性。這是我國進行人工智能立法制度設計應遵循的底層邏輯之一。

（二）人工智能立法需回應中國本土的治理需求

中國的人工智能立法需立足中國實際，回應中國的治理需求。中國的人工智能技術、產(chǎn)業(yè)與歐美的技術、產(chǎn)業(yè)相比，具有獨特的國際地位，制度環(huán)境與歐美的制度環(huán)境相比有較大差異，既往的由下至上的工程化立法也決定了《人工智能法》角色與作用不同于歐美相關立法的角色與作用。

第一，人工智能立法需符合我國技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨特國際地位。“世界領先的追趕者”是我國人工智能技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨特地位。一方面，世界上有實力獨立擁有自己人工智能技術與產(chǎn)業(yè)的國家寥寥可數(shù)，目前僅美國、中國和少數(shù)歐盟國家有力量進行生成式人工智能大模型的開發(fā)與訓練。另一方面，我國技術水平距離美國仍有較大差距，具有迫切的追趕需求，因為人工智能發(fā)展直接關系到國家經(jīng)濟發(fā)展、政治安全與國際地位。與其他通用型技術相比，人工智能建立在大模型、大參數(shù)、高算力和大數(shù)據(jù)的基礎上，不僅產(chǎn)業(yè)融合程度高且易于形成壟斷，因此人工智能技術發(fā)展水平已經(jīng)成為國家實力的關鍵指標。人工智能技術發(fā)展成為政治、經(jīng)濟和技術三位一體的復合型問題，美國高度警惕我國的技術追趕，并為此出臺了大量針對中國人工智能領域的封鎖、制裁和懲罰性舉措?；诖?，我國人工智能立法需充分考慮我國技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獨特地位，既要體現(xiàn)出技術領先的世界大國對于人工智能技術發(fā)展風險的擔當與責任，也要以支持和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為我國人工智能立法的主旨。

第二，人工智能立法需考慮我國本土的制度環(huán)境。人工智能立法重要的基礎因素是本土的制度環(huán)境，包括“一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等‘廣為接受’的社會事實”，因為制度環(huán)境是激發(fā)組織生存策略轉(zhuǎn)變的重要原因，組織的行動同時會受到市場邏輯與國家邏輯影響。人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導邏輯是市場邏輯，但同時人工智能研發(fā)與應用等行為在世界各國不同程度地受到國家治理邏輯的影響。有國外學者認為中國對數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的管理模式為“國家驅(qū)動模式”。此觀點雖有一定的偏頗之處，但在一定程度上反映出，相較于歐美，在我國的本土制度環(huán)境中，人工智能研發(fā)、應用的科研機構與企業(yè)等在與政府的互動關系中，更易受到政府影響，立法更易于發(fā)展出國家治理意愿驅(qū)動下的制度安排，并采取相應的行動機制。美國盛行企業(yè)游說文化，產(chǎn)業(yè)常常會驅(qū)動監(jiān)管政策的形成；歐盟立法進程冗長并存在諸多分歧，具體制度在成員國的實現(xiàn)過程漫長。相較于歐美，我國的國家治理意愿更能夠充分地在政策法規(guī)中實現(xiàn)，并迅速有效地通過行政執(zhí)法落地?；诖耍覈娜斯ぶ悄芰⒎ǜ杓润w現(xiàn)科技立法的前瞻性，又應增強監(jiān)管的穩(wěn)定性和可預期性，避免陷入“一放就亂、一管就死”的兩難境地。

第三，人工智能立法需考慮我國相關制度的前期基礎?！度斯ぶ悄芊ā芳葢菍韧W(wǎng)絡法治和科技領域立法的總結，也應擴展調(diào)整范圍，增加制度治理的維度，以形成更高層級的體系化法律制度。我國人工智能領域的立法一直秉承工程化思維，立法設定總體目標后，往往采用“急用先行、務實管用”的思維，同步建設多項制度。早在2017年7月，我國《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》即提出人工智能治理的“三步走”規(guī)劃，以2020年、2025年為中期時間節(jié)點，計劃在2030年完成總體目標，“建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系”。已經(jīng)出臺的《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務深度合成管理規(guī)定》《生成式人工智能服務管理暫行辦法》等部門規(guī)章，都體現(xiàn)了這一立法思路。隨著近年來國內(nèi)治理進程的加快，客觀上，我國已經(jīng)是世界范圍內(nèi)唯一一個系統(tǒng)建設覆蓋政策規(guī)劃、科技倫理、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章與技術標準全位階、多層次人工智能治理制度的國家，特別是制定公布了世界上第一部實質(zhì)生效的生成式人工智能治理法規(guī)。這種從具體到綜合的立法模式，與歐盟立法人工智能治理體系從統(tǒng)籌規(guī)劃至具體建立制度的發(fā)展思路迥異。歐盟期望能首先通過一部綜合性、通用性《人工智能法案》開啟治理體系的建設?；诳傮w規(guī)劃，我國的人工智能立法一方面需要承繼我國已經(jīng)實際建立并在實踐中運行良好的具體制度，另一方面需修正“急用先行”理念可能帶來的與技術發(fā)展和社會經(jīng)濟狀況不盡適應的具體制度，尤其是應協(xié)調(diào)人工智能立法與其他法律的關系，推動人工智能立法邁向體系化、協(xié)調(diào)化。

相較于美國與歐盟，我國有著獨特的技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位、本土獨特的制度環(huán)境、既有的治理基礎，這決定了中國的《人工智能法》立法需充分考慮本土特點，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術安全的平衡，增強制度的穩(wěn)定性和可預期性，并在總結既往經(jīng)驗的基礎上實現(xiàn)人工智能治理法律制度的體系化。

（三）人工智能立法需具有合作博弈的國際視野

人工智能技術具有很強的跨國性，人工智能立法的國際競爭具有高度的復雜性，并應很好地回應國家治理的主要主張，因此人工智能立法需要具備廣闊的國際視野。人工智能領域國際交往日益頻繁、經(jīng)濟與技術發(fā)展聯(lián)系日益密切，因此，我國的人工智能立法一方面應對域外的遏制予以回擊，另一方面需推廣自己的理念制度，這是涉外法治建設的重要領域。

第一，中國的《人工智能法》需充分考量設計法律的涉外溢出效應。2023年，很多國家開展了人工智能治理活動，出臺大量法規(guī)、政策、指導性文件，國家的競爭重點已從科研投入、產(chǎn)業(yè)布局和市場爭奪進一步延伸到國際規(guī)則制定和國際治理影響力領域。有專家認為，在全球AI合作治理缺席的情況下，中美歐三方主要力量可能會向全球推進各自對人工智能時代的不同愿景、爭奪對未來技術的控制權并擴大自身在數(shù)字世界的勢力范圍，其他國家則面臨進入哪個勢力范圍的選擇。歐盟希望利用自身市場規(guī)模和規(guī)則制定能力，延續(xù)《通用數(shù)據(jù)保護條例》的“布魯塞爾效應”在未來人工智能全球治理中贏得話語權。美國“AI白宮行政令”強調(diào)了“在人工智能領域擴大雙邊、多邊和多方利益攸關方的合作”的重要性，旨在將美國定位為人工智能政策的全球領導者。歐盟與美國追求制度的“率先出臺”，注重制度出臺速度的領先性以及制度的獨特性，不僅期望自己的制度成為本國或本區(qū)域的人工智能監(jiān)管依據(jù)，而且期望自己的制度能夠影響到其他國家和地區(qū)人工智能治理規(guī)則的制定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。很顯然，率先出臺法規(guī)具有較強的制度溢出效應。人工智能競爭不僅是前沿技術之爭，而且是規(guī)則先發(fā)優(yōu)勢之爭。我國的人工智能立法，需充分考量如何設計我國人工智能治理規(guī)則的溢出效應與全球影響效應，為此，相應的治理規(guī)則確立應能夠準確判斷關鍵技術走向和發(fā)展趨勢，并有針對性地進行規(guī)則制定和競爭力量布局。

第二，《人工智能法》應成為中國人工智能治理理念、制度規(guī)則的代表作。中美之間在人工智能治理理念和措施上存在共識，也存在較大區(qū)別。在理念上，中國《全球人工智能治理倡議》和多份立場文件主張立足人類共同福祉，“以人為本”；美國的“AI白宮行政令”則明確主張美國國家利益本位，“確保美國在AI領域的領先地位”。中國《全球人工智能治理倡議》主張關注發(fā)展中國家的利益，支持各個國家在人工智能領域的發(fā)展權；美國則專注于其盟友（like－minded）利益，主張合作建立國際框架來管理全球人工智能的發(fā)展和應用。在具體制度上，美國“AI白宮行政令”強調(diào)關鍵基礎設施和僅與政府分享安全“紅隊測試”標準（即通過即為安全），反對披露模型權重等技術信息。中國目前的生成式人工智能大模型監(jiān)管則主要聚焦透明度制度，如備案制度要求披露包含語料庫來源和內(nèi)容權重等多維的技術信息。由此可見，中國人工智能的治理理念、治理主張均有獨特之處。中國的涉外法治建設不僅應立足于建立健全反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”等阻斷域外不當法律管轄和適用的法律制度，而且應成為體現(xiàn)中國人工智能治理理念、主張與規(guī)則的代表作；不僅要有力應對遏制和打壓，而且應成為中國人工智能治理的國際制度名片。

第三，《人工智能法》需對國際合作與博弈議題做出回應。人工智能技術將國家安全與國際和平帶入新一輪的蛻變期，使“安全”與“和平”超出了傳統(tǒng)政治議題的范圍，成為政治、經(jīng)濟和技術三位一體的復合型問題。人工智能給我國發(fā)展帶來了機遇，但也面臨被個別國家通過“污名化”以阻礙我國企業(yè)出海發(fā)展、參與全球科技治理的困境。中國的《人工智能法》相較既往的立法，更應重視對國際合作與博弈的議題回應。一是在國際合作層面，我國現(xiàn)行法律中已有較多的有關國際合作的成功立法例，人工智能治理領域國際合作的迫切需求也應在我國的人工智能立法中有所反映；立法應以平等互惠或平等互利為原則，聚焦具體領域的國際規(guī)則制定以及國際合作與交流。二是在國際博弈層面，需回應可能的長臂管轄與制裁打壓。各國高度重視人工智能立法對域外效力的爭奪，如歐盟《人工智能法案》規(guī)定了屬人、屬地和實質(zhì)判斷等多個管轄標準，只要對歐盟市場提供產(chǎn)品或者開展服務，或其產(chǎn)品的輸出物有可能在歐盟被銷售，甚至位于歐洲的用戶可能因使用其產(chǎn)品受到不利影響，均受其管轄。中國的人工智能立法可以合理拓寬域外管轄范圍，通過管轄權條款賦予中國執(zhí)法機構和司法機構域外管轄的權力。

不斷提升的科技創(chuàng)新實力對我國參與全球科技治理的責任擔當也提出了更高的要求，為此，立法既要考量并設計我國《人工智能法》的外溢效應，成為傳播中國理念與中國制度的名片，也要對國際合作需求與日趨激烈的國際博弈做出回應。隨著科技創(chuàng)新能力增長及企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中優(yōu)勢地位的凸顯，《人工智能法》應成為中國參與全球治理并獲得國際社會認可的重要組成部分。

三、中國人工智能立法制度選擇的理論考量

在互聯(lián)網(wǎng)治理與科技治理中，中國累積了較為豐富的本土經(jīng)驗，形成了自己的法治理念。三十年來，在網(wǎng)絡信息傳播權、個人信息保護、算法治理、生成式人工智能等幾個重要技術變革的治理節(jié)點上，中國從學習者、跟隨者逐漸成為并行者。中國如果想在人工智能規(guī)則競爭中成為領跑者和主要規(guī)則制定者，立法的制度選擇必然需要基于自身特點做好理論考量：第一，對我國網(wǎng)絡、科技治理的制度安排和規(guī)制實踐進行學理化、邏輯化和系統(tǒng)化的總結提煉。第二，批判性吸收外來學理，合理借鑒域外制度，完善本土法律制度。第三，在從規(guī)則遵守者到規(guī)則制定者視角轉(zhuǎn)變下，對人工智能治理這一全球公共性法治議題給出更好的理論回應。

（一）提煉網(wǎng)絡立法中應對技術發(fā)展不確定性的經(jīng)驗

本土法治實踐是中國人工智能立法的經(jīng)驗來源。在網(wǎng)絡法治發(fā)展的三十年中，我們可充分觀察到我國的監(jiān)管理念與監(jiān)管手段會隨著網(wǎng)絡、平臺、算法等技術系統(tǒng)嵌入社會經(jīng)濟運行中的階段差異而及時調(diào)整以適應社會治理需求的變化的特點。在人工智能法的立法中，我們可充分借鑒既往法治實踐中累積的應對不確定性技術發(fā)展、社會關系變化風險的經(jīng)驗，準確判斷當下的技術發(fā)展階段和未來走向，進行回應性和前瞻性立法。

既往的治理中是如何應對技術發(fā)展帶來的諸多不確定性的？我國的互聯(lián)網(wǎng)治理是典型的可供制度借鑒的對象。全面回顧網(wǎng)絡法治發(fā)展的三十年，我們可充分觀察和提煉我國的規(guī)則制定者為應對技術帶來的新問題而不斷回應、調(diào)適、改變和完善制度，最終引導技術朝著合理方向發(fā)展的制度經(jīng)驗。早期，互聯(lián)網(wǎng)作為單純的信息技術，圍繞信息的生產(chǎn)、傳播和使用展開。中期數(shù)字經(jīng)濟興起后，互聯(lián)網(wǎng)平臺依托開放模式將社會各類生產(chǎn)要素逐步數(shù)字化，并依托算法進行信息的分發(fā)、匹配，發(fā)展成為兼具市場與企業(yè)二元屬性的社會生產(chǎn)組織。近期平臺經(jīng)濟具備規(guī)模后，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺逐步形成穩(wěn)定的數(shù)字社會生產(chǎn)結構，一方面進行信息基礎設施建設，另一方面通過完善制度維系架構的相對封閉以獲得競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟權力。與此相適應，早期的法律將互聯(lián)網(wǎng)視作信息傳播工具，網(wǎng)絡治理基于網(wǎng)絡信息傳播權為主的知識產(chǎn)權制度進行構建。后來的法律將技術系統(tǒng)視作數(shù)字市場機制，一方面將線下市場中的主體審核、合同糾紛處理、交易金融服務等機制移植到線上，另一方面注重處理諸多市場要素數(shù)字化引發(fā)的新問題，從版權、隱私、勞動者權利、合同、壟斷、競爭等角度予以一一回應。近期的法律則將互聯(lián)網(wǎng)平臺系統(tǒng)視作社會生產(chǎn)的組織者，一方面國家權力介入社會生產(chǎn)組織過程，對平臺進行穿透式監(jiān)管，推動平臺反壟斷、強化平臺的主體責任，另一方面注重通過制度保障社會生產(chǎn)組織者的合法權益，如推進信息基礎設施建設，推動數(shù)據(jù)要素獲得法律承認，司法中注重保護企業(yè)數(shù)據(jù)財產(chǎn)權益等。中國在網(wǎng)絡法治體系發(fā)展進程中形成的可供人工智能立法的參考或借鑒的經(jīng)驗有：

第一，網(wǎng)絡治理的“小、快、靈”立法表面上是通過位階較低的規(guī)范來應對技術高度發(fā)展帶來的不確定性，實則是法律制度不斷調(diào)整對于技術的定位，進而做出制度上的合理回應?？茖W立法的首要問題是確定調(diào)整對象的性質(zhì)，準確把握立法調(diào)整對象背后的規(guī)律和本質(zhì)。但人們對事物的觀察和思考并非完全客觀，制度觀察者、制定者常常有自己的立足點。早期將互聯(lián)網(wǎng)作為工具時，法律在原有框架內(nèi)進行相應調(diào)整，如通過信息網(wǎng)絡傳播權對著作權、鄰接權等做制度上的微調(diào)。后來的法律則以領域來看待互聯(lián)網(wǎng)，多個專門領域互聯(lián)網(wǎng)治理集中針對諸如互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)約車、電商平臺等進行治理。近期的法律制度，注重以體系化和整體的視角對數(shù)字社會生產(chǎn)帶來的社會變革進行回應，如國家數(shù)據(jù)局等部門印發(fā)了《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，明確將科研和產(chǎn)業(yè)應用排除在上述規(guī)范適用范圍之外。網(wǎng)絡法治發(fā)展形成了對具有高度不確定性對象立法治理的方法論：即立法者首先對技術性質(zhì)進行判斷，并根據(jù)立法需求確立治理理念與制度體系架構。

第二，網(wǎng)絡治理的制度只有具備高度迭代演化的能力，方可有效應對技術治理需求的不確定性。網(wǎng)絡法治在實踐中逐步通過以下方式來實現(xiàn)對不確定性的包容：一是以具有高度開放性的科技倫理入法來應對風險的不確定性。倫理學與社會學的討論往往先于法律的規(guī)定，但在人工智能治理領域這一情況則被改寫。例如在醫(yī)學實驗領域，醫(yī)學倫理先達成基本共識然后才逐步轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。而近年來，法律則直接、密集地將科技倫理要求納入規(guī)范，如2021年頒布的《新一代人工智能倫理規(guī)范》中的促進公平公正、保護隱私安全、確?？煽乜尚诺?，這一情形表明，科技倫理規(guī)范的出臺時間與近年法律行政法規(guī)制度的出臺時間高度接近或重合。二是以具有迭代演化能力的制度應對技術和規(guī)制需求的不確定性。如評估制度已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理的基礎性手段。目前我國互聯(lián)網(wǎng)治理領域法律制度中的評估種類與名稱多樣，有風險評估、影響評估、安全評估等。評估制度具有高度的容納性，已經(jīng)超越事前的風險認知視角，發(fā)展為治理體系重要的監(jiān)管措施，注重從事前到事中激勵相對人預先構建技術機制來預防和規(guī)避技術風險。評估制度不僅包括以自我規(guī)制為主的影響評估，而且包括以預防和化解安全風險為目的的安全評估。這些經(jīng)驗均可為人工智能立法所吸納。

如何對人工智能做出法律性質(zhì)的判斷，并進行相應的制度設計，才能夠應對技術發(fā)展、社會關系變革和潛在風險的不確定性？很顯然，人工智能不應再被視為單純的技術或工具，而是社會生產(chǎn)方式與社會關系重大變革的驅(qū)動力，法律需基于“生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展”這一原理對前述問題做出系統(tǒng)性回應。

（二）優(yōu)化建構與借鑒并重的法律制度生成機制

中國人工智能立法需要直面獨特的本土實際與治理需求。何種機制下生成的制度能夠最大限度地合理回應中國獨特的治理訴求？在人工智能規(guī)則競爭領域，可資借鑒的制度，既有汗牛充棟的歐盟系列成文法，又有相對領先的美國產(chǎn)業(yè)實踐與治理制度體系，法律借鑒是本土化制度生成必須面對的議題。與此同時，人工智能產(chǎn)業(yè)的相對發(fā)達是我國人工智能法本土制度生成的現(xiàn)實基礎，人工智能法的系統(tǒng)科學研究，則是建構中國法學自主知識體系，推動中國人工智能立法完善的重要理論基礎。

既往的法律建構中是如何處理法律借鑒與本土法律實踐的關系的？我國技術治理和互聯(lián)網(wǎng)領域治理的三十年經(jīng)驗是極好的觀察對象。早在20世紀末，美國《千禧版權法案》幾乎成為世界網(wǎng)絡立法的模板?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺責任的國際范本是美國國會于1998年通過的《數(shù)字千年版權法》（Digital Millennium Copyright Act，DMCA），該法確立了著名的避風港原則和紅旗原則，后來這兩大原則也被包括我國在內(nèi)的世界多國立法采納?；ヂ?lián)網(wǎng)立法一直以產(chǎn)業(yè)發(fā)達的美國立法為借鑒對象，直到歐盟數(shù)字經(jīng)濟立法成為世界各國效仿的對象。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）是披著基本權利保護法外衣的經(jīng)濟立法，服務于歐洲統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場的需要。我國的《個人信息保護法》制定過程中曾一度存在“走美國路線還是歐盟路線”的討論，最終的法律文本則在一定程度上體現(xiàn)了“布魯塞爾效應”的示范效應。我國算法治理的三年規(guī)劃與相關法律文件，被西方智庫與媒體廣泛關注，他們認為“隨著世界各國政府加大對大型科技公司的監(jiān)管，中國將成為一個潛在的開拓者”。我國在網(wǎng)絡法治領域開創(chuàng)了一系列獨特的本土化制度，這些制度的生成經(jīng)驗可成為人工智能法制度生成的重要參考。

首先，中國本土制度建構離不開對外來法律制度的借鑒。隨著對于西方中心主義和世界法治模式是否存在“一尊”的反思，中國法學理論與法律制度開啟了從“中國特色”走向“自主”的轉(zhuǎn)型。通過對于外來法律制度與理論的借鑒，中國法學期望能實現(xiàn)從西方理論的“搬運工”到中國學術的創(chuàng)造者、世界學術的貢獻者角色的根本轉(zhuǎn)變。技術治理法治體系的建設肇始于對美國互聯(lián)網(wǎng)法律制度的借鑒，同時中國根據(jù)自己的實際進行了制度設計和調(diào)試。如早期的《侵權責任法》第36條網(wǎng)絡侵權條款，盡管看似借鑒了紅旗規(guī)則，但實際上該條款的適用范圍和調(diào)整對象均與美國的法律制度存在較大不同。在《個人信息保護法》的制定過程中，學界也一直在對歐盟嚴格的數(shù)據(jù)保護制度對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的作用進行反思，并持續(xù)性地對其進行追蹤研究。任何法律制度及其實踐必須緊密結合一定的地理環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會基礎、民族心理等才能有效展開。我國互聯(lián)網(wǎng)治理領域的法律的建設，無論是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法域還是對制度設計占據(jù)優(yōu)勢法域的學習，都一直保持扎根本土的理性。人工智能領域的法律借鑒，也必須考慮中國產(chǎn)業(yè)獨特的國際生態(tài)地位，謹慎學習國外的人工智能治理制度，避免法律發(fā)展與產(chǎn)業(yè)實踐出現(xiàn)障礙。

其次，中國本土特色制度生成中的內(nèi)在驅(qū)動力量。迄今為止，中國網(wǎng)絡治理與技術治理中已經(jīng)形成了一系列具有中國本土特色的制度。以未成年人網(wǎng)絡保護制度為例，游戲“宵禁”制度與“未成年人模式”制度是目前世界獨有的制度，也是被美國與歐洲業(yè)界和規(guī)制者廣為關注和討論的制度。又如算法推薦規(guī)制中的“一鍵退出”制度也是中國規(guī)制者對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提出的獨特要求。這些特色制度是如何生成的？一是監(jiān)管部門基于自身職能的大力推進。如我國網(wǎng)信部門在網(wǎng)絡信息內(nèi)容安全管理職能下，積累了大量內(nèi)容安全領域的制度和監(jiān)管經(jīng)驗，并早在2023年1月10日開始實施的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務深度合成管理規(guī)定》中對生成內(nèi)容提出了“標識”的要求，且該制度已經(jīng)落地；而2023年歐盟和美國在多邊會議和監(jiān)管文件中則剛剛提出這一制度。二是人民群眾切身感受和社會輿論的推動是我國本土制度生成的重要力量。如“大數(shù)據(jù)殺熟”之所以成為治理熱點，是因為“大數(shù)據(jù)殺熟”問題在我國受到了民眾的高度關注，并成為社會輿論關注的熱點。監(jiān)管部門的推進、社會輿論的推動，未來勢必會直接影響我國的人工智能立法，也一定會有效推動各相關部門監(jiān)管需求與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡。

最后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術實踐需求在規(guī)則形成中扮演了重要角色。在以往的技術治理規(guī)則形成過程中，產(chǎn)業(yè)界和技術界發(fā)揮了重要作用。如《生成式人工智能服務管理暫行辦法》的公布實施稿對征求意見稿進行了較大調(diào)整，這與產(chǎn)業(yè)界與技術界參與“開門立法”并發(fā)揮其積極作用密切相關。又如立法者在數(shù)據(jù)跨境相關評估制度的形成和調(diào)整過程中，充分考量了業(yè)界在數(shù)據(jù)跨境實踐中遇到的實際困難。人工智能治理制度的形成離不開產(chǎn)業(yè)、學術、監(jiān)管部門密切交融和互動，尤其是產(chǎn)業(yè)界在相關制度生成中的作用更加應該得到重視。例如對于人工智能安全的認定和評價，既要跟進技術發(fā)展，了解和識別可能的風險，又要依賴企業(yè)自律形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自我監(jiān)管制度。未來，產(chǎn)業(yè)界在人工智能立法中應提供更多的經(jīng)驗智慧，而立法者也應對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新保留一定的容錯空間，合理設定責任豁免制度。

法律制度的生成機制，不僅是制度文本的撰寫，更是制度環(huán)境的合理建構。人工智能立法領域本土化的法律制度的生成，既需要扎根本土實踐與國情緊密銜接，也需要重視產(chǎn)業(yè)和民眾在現(xiàn)實生活中的基本要求，還需要重視前期立法基礎，構建人工智能法律領域的中國自主法學知識體系。

（三）統(tǒng)籌涉外法治建設的多維制度資源

人工智能法是我國涉外法治建設的重要領域，關乎國內(nèi)法涉外制度建設和參與國際規(guī)則制定兩個方面，也是“建設中國自主法學知識體系”，并推動中國成為世界法學理論貢獻者的重要發(fā)力方向。中國人工智能治理方案關乎國家的核心競爭力，參與國際規(guī)則的制定，既應推動自身從制度的遵守者成為制度的引領者，也應兼顧國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展與參與全球治理的共同需求。為此，需要系統(tǒng)研究我國涉外法治建設中可資借鑒的各種制度資源。我國涉外法治發(fā)展的重要目標之一是“建設建立健全反制裁、反干涉、反制長臂管轄等阻斷域外不當法律管轄和適用的法律制度”，為此，相關制度的構建應從《反外國制裁法》《反出口管制法》等法律的制定和完善開始。涉外法治建設隱含著“本土—外來”“東方—西方”的底層二元邏輯，這是相關法律制度建設中應當關注的又一基本邏輯。

其一，中國現(xiàn)代化的發(fā)展路徑、指導思想、實現(xiàn)目標與西方（歐美）存在較大差異，具有中國特色的話語體系和制度如“和平共處五項原則”“人類命運共同體”“中國特色大國外交”等均可成為我國人工智能治理領域涉外法治建設的基本理論資源。以人工智能領域世界各國和多邊組織普遍接受的“以人為本”倫理原則為例，美國“以人為本”原則落地為法律制度，具體體現(xiàn)在信息主體知情、選擇、拒絕、救濟的權利上；我國“以人為本”原則的落地除尊重信息主體知情、選擇、拒絕、救濟的權利外，還設計了對用戶的“防沉迷機制”等具有中國特色的制度。再如，人工智能應用于人臉識別的制度導向截然不同，世界各國規(guī)則的巨大差異性，導致了國際共識難以達成。我國將其視作社會安全治理的應有之義，但因人臉識別涉及隱私保護與數(shù)據(jù)安全等敏感議題，歐美對其認識存在較大分歧。在人工智能治理領域，我國涉外法治建設既要借鑒外來制度，也應具備涉外法治建設的主體意識，充分借鑒相關制度資源。二是在涉外法治建設中，需重視全球治理的“南方”法治資源。我國《全球人工智能治理倡議》中將“發(fā)展權”作為參與國際規(guī)則制定的重要指導思想。全球“南方”國家是我國在外交中爭取和團結的重要對象。未來我國的產(chǎn)業(yè)出海，應全面考量亞非拉發(fā)展中國家、與傳統(tǒng)西方政治制度與文化不同的歐洲國家、價值和文化體系不同于西方的其他發(fā)展中國家，重視這些國家在人工智能法律發(fā)展中的內(nèi)在需求。

其二，抓住參與國際規(guī)則制定的機遇，緊跟國際規(guī)則制定的目標。國家競爭力的勝出最終依賴于全球博弈視野下的國家能力的相對優(yōu)勢，這既包括技術與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，也包括制度治理優(yōu)勢，尤其是一個國家參與全球治理的能力優(yōu)勢。參與國際規(guī)則制定的目標如何設定？（1）將可能存在對抗的領域問題，通過法律制度的完善，推動問題的常態(tài)化解決。有學者指出，面對外部法律風險和挑戰(zhàn)，我國經(jīng)常避免以法治方式正面解決糾紛，更依賴于雙邊談判、臨時應對、政治妥協(xié)和經(jīng)濟交易等手段，法治反擊和反制的案例在實踐中并不多見。中國涉外法治建設應該建立一套妥當?shù)摹⒎蠂依婧蛧H法治價值的管轄攻防體系，兼顧短期防御與長期防御、個案防御與體系防御、有效防御和適度反擊。在世界人工智能治理變革過程中，任何國家都沒有絕對優(yōu)勢，尤其是在全球科技治理體系建設和發(fā)展方向共識均未達成的情況下，我國這樣的后發(fā)新興科技國家會遇到更多更新的參與全球規(guī)則制定的機遇。（2）在各領域的國際標準和規(guī)則制定中，大力宣傳國家的核心理念，同時應充分關注其他國家的治理訴求和治理邏輯，并將其吸納至中國人工智能治理理念之中，進而為制定符合大多數(shù)國家利益的國際人工智能規(guī)則做好理論準備。

中國的《人工智能法》應成為“重點領域、新興領域、涉外領域”立法的一張中國名片，兼具前瞻性、科學性和國際性。人工智能立法需要充分發(fā)掘既往網(wǎng)絡法治實踐中積累的本土經(jīng)驗，形成扎根本土的深厚理論。我國網(wǎng)絡法治發(fā)展的三十年提供了豐富的應對科技快速發(fā)展帶來的調(diào)整對象、社會關系和風險不確定性的經(jīng)驗，也誕生了一批在中國國情與制度環(huán)境中生成的有效的法律制度，這些都構成了人工智能立法重要的理論資源。中國的《人工智能法》在統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治建設的過程中，應充分重視全球“南方”國家的法治知識資源，并明確參與國際規(guī)則制定的目標，共同推動《人工智能法》成為構建中國自主法學知識體系與制度的典范。

四、中國人工智能立法的目標與制度架構

中國需要一部什么樣的人工智能法？國內(nèi)學術界和政策界存在大量爭論，國際上也有多個國家和國際組織為我們提供了參考和范本。中國人工智能法是人工智能治理體系的提綱挈領之作，關系著人工智能技術產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展，更會深刻地影響人工智能時代的個體權利、社會運行、國際地位等諸多方面?，F(xiàn)階段中國的人工智能立法，目標定位需明確為高擎發(fā)展旗幟，建立人工智能技術產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的良好生態(tài)；制度設計應彰顯人本主義，既確認既往實踐中形成的良好制度也要在未來制度設計中更好地體現(xiàn)人文關懷；在框架體例設計上應選擇“總則式”體例，廓清立法主線而不必急于“畢其功于一役”；在制度設計上，應重點回應現(xiàn)階段本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理需求，并為技術和社會發(fā)展的不確定性留足制度空間；在推動的步驟進路上，國內(nèi)立法推進速度宜與參與國際人工智能治理同步聯(lián)動，既適時建立國內(nèi)制度體系，也應積極參與國際規(guī)制的制定。

（一）定位：高擎發(fā)展旗幟

發(fā)展與安全是技術立法的永恒命題。在全球激烈競爭格局下，不發(fā)展是最大的不安全。在立法基本邏輯的厘清中，一方面我國人工智能產(chǎn)業(yè)“領先的追趕者”的獨特國際地位要求我們在技術和產(chǎn)業(yè)的國際競爭中必須以發(fā)展作為制度設計的主要目標；另一方面，面對技術發(fā)展和技術可能帶來的不確定性風險，立法既需要觀察技術的進一步發(fā)展以明確其未來前景，也需要通過技術發(fā)展來回應和解決人工智能的安全問題?；诖耍覈斯ぶ悄芰⒎ǖ哪繕硕ㄎ粸?，高擎發(fā)展旗幟，既要體現(xiàn)對技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進導向，也要推動人工智能在生產(chǎn)生活中的合理應用。這意味著《人工智能法》不僅要設立專門的推進技術發(fā)展的制度板塊，也應設置監(jiān)督管理、責任則度等內(nèi)容。

第一，《人工智能法》中應設立“發(fā)展與促進”的專門板塊，體系性地部署促進人工智能技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的制度。以單一技術系統(tǒng)為表現(xiàn)形式的科技創(chuàng)新無法單獨存在，科技創(chuàng)新需要外力的介入，需要法律為其搭建公共基礎服務的保障性制度?；A模型等技術的發(fā)展既需要海量算力、數(shù)據(jù)要素的支撐，也需要國家層面的法律制度的支持。我國向來重視人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進工作，如國務院2017年印發(fā)了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，2021年我國修訂了《科學技術促進法》，都為人工智能的發(fā)展在國家層面提供了制度保障。但前者在穩(wěn)定性、效力位階上遠不如法律，后者也并非專門針對人工智能技術的法律。唯有通過《人工智能法》這一針對性強、位階較高的專門立法，才能夠制度化地解決如下問題：一是在法律層面明確國家和地方政府將人工智能發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。二是通過法律制度建立算力基礎設施建設和算力資源調(diào)度利用的制度。三是相比普遍的科技促進制度，應強化專門針對人工智能算法、模型、芯片等關鍵技術發(fā)展的制度保障。四是針對人工智能的發(fā)展需求，明確政府推進數(shù)據(jù)要素的供給機制，進一步確立和擴展在《生成式人工智能服務管理暫行辦法》中提出的“公共數(shù)據(jù)池建設”的發(fā)展促進機制。五是明確人工智能技術發(fā)展與知識產(chǎn)權制度的沖突應通過法律制度來協(xié)調(diào)解決。專門立法會直接影響到生成式人工智能訓練數(shù)據(jù)和生成物的保護問題，也與相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關。

第二，《人工智能法》的相關制度應充分促進人工智能技術在生產(chǎn)生活中的應用，避免設立“高標準嚴要求”的監(jiān)管制度。人工智能技術與產(chǎn)業(yè)的長遠有效發(fā)展，有賴于其充分地融入社會生產(chǎn)生活，成為推進社會發(fā)展的動力。為此，一方面需要反思現(xiàn)階段的制度對于法律責任的設置是否有利于保障產(chǎn)品和技術的發(fā)展，另一方面需要打消公眾對人工智能產(chǎn)品服務的安全顧慮。以法律責任的設置為例，如果生成式人工智能代表未來生產(chǎn)力的發(fā)展方向，其發(fā)展的社會成本即包括合理的法律責任。二十年前各國為鼓勵網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，法律對網(wǎng)絡服務提供者通常施以較輕的注意義務。但后來隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，法律對網(wǎng)絡服務提供者設定的責任水平逐漸提高。如果我們相信生成式AI代表著未來人工智能模式發(fā)展的重要技術路徑，就應對大模型數(shù)據(jù)訓練與其生成物的法律責任保持一定的寬容，因為未來生成式人工智能成功應用于社會生產(chǎn)與生活可以反過來惠及更多的行業(yè)和開發(fā)者。生成式人工智能的專業(yè)模型在發(fā)展早期，應設置一定的免責規(guī)則，甚至立法應當為其設計精巧的避風港責任，降低企業(yè)履行注意義務的成本。為此，立法對人工智能的研發(fā)和提供行為設置義務的數(shù)量和范圍要合理。盡管歐盟就《人工智能法案》游說亞洲國家效仿其在人工智能領域的領先立法，但多國保持了觀望態(tài)度，擔憂過于倉促、嚴厲的監(jiān)管會扼殺技術創(chuàng)新。歐盟的學者也擔憂法律義務和監(jiān)管要求的數(shù)量規(guī)模如此之大，實施成本如此之高，其威懾作用可能導致研發(fā)活動轉(zhuǎn)移到歐盟之外。

（二）主旨：彰顯人本主義

《人工智能法》的立場主旨應彰顯人本主義?！耙匀藶楸尽钡睦砟钜言谖覈幌盗辛鑫募械玫蕉啻伪磉_，未來應更加具體地落實到法律制度設計中，彰顯人本主義。人本主義與技術理性相對，技術理性是指人類追求技術合理性、規(guī)范性、有效性和理想性的抽象思維活動、智慧和能力。它以數(shù)學的結構來解釋世界，只注重功能和操作、只關心其實用目的，把事實和價值、技術實用價值與技術應當遵循的倫理、道德嚴格區(qū)分開來。在技術理性的理念下，人類的獨特性被理解為一種特定的生物結構，就像計算機配置一樣，是一個進化意義上的短暫事件。人工智能時代，過度地追求技術理性可能使機器在日益“人化”的同時，人也被“機器化”，這一過程包含了人的數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)的商品化、人的客體化以及人的意識的客體化。這一過程也在逐步消解人的主體性——從技術改善人類生活，到技術重新設計人類，再到可能邁向消亡人類的滅絕?；谶@種擔憂，我國在《全球人工智能治理倡議》中提出，“發(fā)展人工智能應堅持‘以人為本’理念，以增進人類共同福祉為目標，以保障社會安全、尊重人類權益為前提，確保人工智能始終朝著有利于人類文明進步的方向發(fā)展”?！耙匀藶楸尽钡娜吮局髁x理念具體落實在人工智能法律制度中，應包括以下三個方面的內(nèi)容：

第一，設立“權益保護”專章，特別彰顯“以人為本”的人本主義理念?！度斯ぶ悄芊ā窇园踩c發(fā)展為理念，社會各界、研發(fā)者和服務提供者應更多關注促進發(fā)展的制度體系建設與監(jiān)督管理機制的設置。整部法律在制度設計中，應當將個體權益保護作為專門章節(jié)，更加完整地構建人工智能時代個體權益保護的制度體系。由于公法保護缺乏靈活性、前瞻性，政府部門也往往囿于資源限制無法充分對其進行規(guī)制。賦予個體使用人工智能產(chǎn)品和服務時獲得私權救濟的路徑，既可實現(xiàn)對層出不窮的新場景下技術“探路人”的法律保護，也可以有效彌補公法保護的缺陷，扮演權利宣示與權益保護“最后一道防線”的角色。由于私權救濟是唯一能夠由個體主張而啟動的制度，《人工智能法》中的權益保護專章更需被重視，以保障救濟路徑的通暢。

第二，涵蓋更廣的個體權益保護范圍。個人信息和數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)權利的客體，承載了人格與財產(chǎn)利益，因此有學者將數(shù)據(jù)權利分為涉及人格權益的數(shù)據(jù)權利如自決權、知情同意權、被遺忘權，涉及財產(chǎn)權益的數(shù)據(jù)權利如使用權、收益權、可攜權。在人工智能技術無法充分實現(xiàn)可視化與被解釋的預設前提下，立法應從保護個體權利角度出發(fā)，防止人工智能技術對個體意思自治、個人信息及人的主體性等其他合法權益的不當限制或損害。如，當前對個人信息與數(shù)據(jù)的保護制度，更多關注主體是否知情同意、數(shù)據(jù)的真實性、個體是否可以自由修改與刪除數(shù)據(jù)?！度斯ぶ悄芊ā分械臋嘁姹Ｗo應涵蓋更多的內(nèi)容，關注人工智能產(chǎn)品和服務對個體權利、人格尊嚴和人本主義的影響。再如，當前有關人格尊嚴的法律制度主要圍繞“隱私”的侵害矯正展開，對個人數(shù)據(jù)的關注點停留在可識別性、自主性、數(shù)據(jù)控制權利和名譽權等傳統(tǒng)問題上，與數(shù)據(jù)保護混為一談。人工智能時代的人格權問題、人的自主決策（自治權）、人類主體性保護等問題應在制度設計中予以體現(xiàn)。

第三，關注和重視社會弱勢群體的權益保護。數(shù)字技術并不是中立的客體，它們被賦予了與性別、社會階層、種族民族和年齡相關的意義?！吨袊P于全球數(shù)字治理有關問題的立場》強調(diào)，各國應致力于向本國不同人群，特別是社會弱勢群體，提供持續(xù)、穩(wěn)定、普惠、開放的數(shù)字產(chǎn)品和服務……應加強對老年人、婦女、未成年人、殘疾人、貧困人口等群體數(shù)字技能培訓，維護和促進有關人群的發(fā)展權。貫徹這一立場，人工智能立法就應當做到：一是人工智能設計應該以滿足人的需要為標準，人工智能產(chǎn)品或服務的研發(fā)者、提供者應提供適當?shù)娜藱C交互方式，便利用戶使用。二是保障老年人、婦女、未成年人等社會弱勢群體的權益，設置適老模式、女性模式、未成年人模式等專門的保護制度。三是重視人工智能對勞動者可能產(chǎn)生的影響，關注勞動者在人工智能時代參與勞動規(guī)則制定、勞動自主性等相關權益的保護。四是增加獲得幫助權，涉及個人重大合法權益的人工智能產(chǎn)品或服務，人工智能產(chǎn)品的提供者應當對個人、組織提供幫助，加強技能培訓。

（三）框架：立總則，留接口

《人工智能法》面臨的重要挑戰(zhàn)是如何解決技術、風險和社會發(fā)展不確定性等問題。國內(nèi)學界的討論中，不乏人工智能立法時機尚未到來的觀點，但從國際視角出發(fā)的學理研究成果，卻多從回應企業(yè)出海需求、塑造國際形象等角度，主張國家應制定一部綜合性的《人工智能法》?！度斯ぶ悄芊ā啡绾稳菁{和化解高度不確定性的諸多風險？這一問題可通過《人工智能法》的框架體例來解決：以“總則式”為框架體例，以“廓主線”為主要內(nèi)容，以“留接口”解決容量問題。

第一，《人工智能法》應確立“總則式”的框架體例，定位為人工智能治理的提綱挈領制度。立法既要滿足人工智能治理的緊迫問題，又要為未來的發(fā)展留足空間；當下的《人工智能法》擬涵蓋迫切需要解決的核心問題?！度斯ぶ悄芊ā返恼{(diào)整對象是治理人工智能技術、產(chǎn)業(yè)和應用全鏈條以及在此基礎上形成的復雜系統(tǒng)與社會生態(tài)；立法不能抱持“畢其功于一役”的理念，試圖去涵蓋所有人工智能技術、要素和應用等不同維度的治理規(guī)則。社會各界無論是否支持啟動制定《人工智能法》，《人工智能法》都應在重要問題上達成最大共識。《人工智能法》關系著我國未來人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術和社會治理體系變革，因而應為人工智能時代個體權利的保護制度體系定調(diào)，繪制人與技術的合理關系圖譜。正是因為《人工智能法》的重要性，現(xiàn)階段的《人工智能法》的立法應參考《民法典》的立法經(jīng)驗，采用“總則式”的立法體例。正如《民法總則》被認為應確立我國應奉行的立法哲學，通過確立民法立法目的、基本原則、法律制度，來表達對時代所面臨問題的基本看法和態(tài)度?！翱倓t式”體例的《人工智能法》同樣應確立人工智能立法的立法目的，人工智能技術、產(chǎn)品與服務必須遵循的基本原則，基本法律制度應遵循的一般性規(guī)則，表達我國人工智能治理的基本理念與基本立場。

第二，《人工智能法》應以“廓主線”為主要內(nèi)容。主線是指人工智能治理的基本框架脈絡，應該在《人工智能法》中得到確定?！度斯ぶ悄芊ā返幕究蚣苊}絡可包括一般原則、促進發(fā)展、權益保護、安全義務、特殊應用場景、監(jiān)督管理、國際合作、法律責任等若干板塊內(nèi)容。這些板塊可能成為章節(jié)抑或法條，但基本能夠統(tǒng)領和涵蓋當前和未來一個時期人工智能治理的主要問題。這些章節(jié)的內(nèi)容排列可考慮按如下順序設置：一是確立《人工智能法》的立法目的、基本原則，作為統(tǒng)領性章節(jié)確立中國人工智能治理的基本立法目的和立法態(tài)度；二是將促進發(fā)展內(nèi)容排列其后，強調(diào)本法促進發(fā)展的主旨；三是將權益保障置于安全義務之前，明示以人為本的立法主旨；四是將安全義務和監(jiān)督管理并列安排，安全義務章節(jié)設置人工智能產(chǎn)品、服務的研發(fā)者和提供者的安全義務規(guī)范，監(jiān)督管理章節(jié)設置監(jiān)管部門的規(guī)制措施，并對特殊應用場景做出原則性規(guī)定；五是國際合作，我國現(xiàn)行法律中已有七部法律設有國際合作專章的立法例，人工智能立法中的國際合作應聚焦國際規(guī)則制定以及國際合作與交流的開展；六是法律責任章節(jié)，設定人工智能產(chǎn)品與服務的行政責任、民事責任與刑事責任等。這樣一條主線基本覆蓋了人工智能治理的主要制度，能體現(xiàn)將人工智能作為生產(chǎn)方式和社會治理系統(tǒng)的綜合治理思路。

第三，《人工智能法》要“留接口”解決容量問題。一部《人工智能法》無論如何“大而全”都無法涵蓋人工智能時代技術產(chǎn)業(yè)和社會生活方方面面的問題，這既是由人工智能技術的戰(zhàn)略意義決定的，也是由人工智能技術發(fā)展的不確定性決定的。一是處理領域立法與通用立法需要“留接口”。人工智能領域已經(jīng)深刻影響到了教育、醫(yī)療、金融、交通等領域，這一趨勢未來還會繼續(xù)延續(xù)。諸多社會生活領域的具體規(guī)則的制定，只能交給專門領域立法解決，《人工智能法》只能在有限條款中對特殊應用領域問題予以強化，此謂留足“領域接口”。二是處理現(xiàn)有制度與未來發(fā)展需要“留接口”。以往法律處理不確定性問題更傾向于使用模糊術語進行表達，擴張其適用范圍?！度斯ぶ悄芊ā妨⒎ㄖ?，可預留授權的制度接口，將技術、要素與產(chǎn)品應用的規(guī)制部門確定，將位階較低的制度授權有關部門細化。如未來基礎模型如果實質(zhì)上構成關鍵信息基礎設施，則應承擔相應的法律義務。在滿足一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件后，立法可改變對法律義務與責任的設置，當下的制度設計可預留未來變化的制度“授權接口”。

（四）制度：治當下，謀長遠

《人工智能法》的制度設計既應注重“治當下”，還應兼顧“謀長遠”，具體制度的設計，需平衡發(fā)展和安全，對發(fā)展需求和安全隱患均予以考慮和回應。既應解決人民群眾、國際社會迫切關心的問題，也從宏觀上把握規(guī)制的尺度，特別是技術帶來的生產(chǎn)激勵、公平分配等問題。

第一，確立多元治理框架。如《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》提出國家支持各相關主體廣泛參與數(shù)據(jù)安全保護。治理主體的多元化是實現(xiàn)科技立法與決策民主化的必然要求，多元化的治理框架可有效提高治理的科學性和包容性，防止單一利益需求主導國家治理秩序。我國已經(jīng)積累了一定的主體多元化的治理經(jīng)驗，但要避免多元化治理模式流于形式，真正建立“包容共享型法治”?！度斯ぶ悄芊ā返牧⒎ㄖ?，應明確國家支持人工智能的主管部門、行業(yè)組織、企業(yè)、教育和科研機構、有關專業(yè)機構等在人工智能的安全風險評估、防范、處置等方面開展協(xié)作；鼓勵建立人工智能行業(yè)相關組織，加強行業(yè)自律，制定行業(yè)規(guī)范、行業(yè)準則，發(fā)布行業(yè)最佳實踐案例與合規(guī)指引，為企業(yè)合規(guī)建設和使用者權益保護提供指導；鼓勵人工智能主管部門、相關行業(yè)協(xié)會、市場開發(fā)者，共享人工智能安全監(jiān)測技術工具和手段，構建良好的人工智能監(jiān)管生態(tài)。

第二，設定合理的分類分級認定規(guī)則。依據(jù)風險進行分類分級管理是技術治理規(guī)則設定中普遍采用的原則，在歐盟的系列立法推動下，人工智能依據(jù)風險的分級管控已經(jīng)成為各國監(jiān)管普遍采取的手段。2023年歐盟《人工智能法案》（AI ACT）將人工智能風險等級劃為四類，并擴大了人工智能高風險領域的分類范圍，將對人們健康、安全、基本權利或環(huán)境的危害考慮在內(nèi)；對高風險人工智能系統(tǒng)采取多項監(jiān)管措施，并且新增規(guī)定了部署商的義務，體現(xiàn)了折中草案對于人工智能監(jiān)管趨勢趨嚴。但歐盟對風險的認定標準和監(jiān)管成本過高，與我國立法的標準體系難以完全兼容。風險規(guī)制既需反映當下迫切的治理需求，也需要留足應對未來發(fā)展與不確定性的空間。我國也確立了算法、場景、主體、數(shù)據(jù)多個領域分級分類監(jiān)管制度，但人工智能的分級分類標準需做出針對性的制度安排?！度斯ぶ悄芊ā凡灰嗽诂F(xiàn)階段技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向尚不十分明朗的情況下劃定不同級別，而應劃定“紅線底線”以滿足當下監(jiān)管需求，并為不確定性的發(fā)展留足空間。歐盟對風險的認定標準包括處理應用場景、影響權利的類型等，這與我國國內(nèi)立法的話語體系難以兼容。我國可考慮建立關鍵人工智能特殊監(jiān)管制度，在人工智能一般監(jiān)管要求基礎上，實行重點監(jiān)管，并可以與我國已有的關鍵信息基礎設施保護制度實現(xiàn)對接。關鍵人工智能產(chǎn)品與服務包括：涉及公共通信和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領域的；對公民的生命、自由、人格尊嚴等重大人身權益有重要影響的；在算力、參數(shù)、用戶規(guī)模等方面達到一定級別的通用人工智能系統(tǒng)。立法既應與已有的關鍵信息基礎設施制度對接，也應從重大權益影響角度進行制度覆蓋，并對未來可能造成系統(tǒng)性生存性風險的人工智能治理予以回應。

第三，完善人工智能動態(tài)監(jiān)測、預警、響應機制。人類與人工智能未來將長期共存，技術與風險的不確定性將是技術治理的常態(tài)。應對這種“常態(tài)”，應在《人工智能法》中建立人工智能風險的動態(tài)監(jiān)測、預警、響應機制。如，國家設立人工智能專家委員會，定期通報人工智能技術的發(fā)展、部署和應用，并且動態(tài)監(jiān)測風險、共享風險評估、實施安全事件報告、建立應急響應機制。這一系列風險監(jiān)測、預警、共享、報告和響應的體制機制將成為能夠長遠監(jiān)管人工智能風險的制度。再如，人工智能產(chǎn)品和服務的研發(fā)者、提供者應當建立人工智能安全事件決策和處置流程，對于引起社會輿論、產(chǎn)生廣泛社會影響的人工智能安全事件，應當及時向主管部門報告。這一制度將有助于公眾更好地了解人工智能，并推動國際社會就人工智能進化的速度和影響達成共識，逐步建立標準，以更加科學地衡量人工智能對社會生活各個領域產(chǎn)生的影響。

第四，對當下和長遠發(fā)展的人工智能治理共性問題做出制度安排。一是從當下來看，人工智能與知識產(chǎn)權的緊張關系成為世界各國立法面臨的難題。在立法層面，歐盟、美國、日本等加快了推進人工智能版權立法的進程。在司法層面，國內(nèi)外已有多起有關人工智能生成內(nèi)容的可版權性、訓練數(shù)據(jù)版權侵權等訴訟。在輸入端，訓練數(shù)據(jù)的獲取與使用始終面臨合法性問題，國內(nèi)外有關訓練數(shù)據(jù)版權侵權的案件已經(jīng)呈現(xiàn)出井噴局面，各方對于訓練數(shù)據(jù)能否構成合理使用持不同立場。在輸出端，關于人工智能生成內(nèi)容的可版權性問題引發(fā)了學界廣泛的討論，“國內(nèi)AI生成圖片著作權侵權第一案”的裁判更是引發(fā)了各界關注?；谖覈斚隆笆澜珙I先的追趕者”角色，立法應盡快協(xié)調(diào)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展與知識產(chǎn)權保護制度，為技術產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。二是從長遠來看，通用人工智能初現(xiàn)端倪，治理具有比人類計算能力強大的技術系統(tǒng)成為各國必須通力合作的議題?！度斯ぶ悄芊ā芬祟A留通用人工智能的規(guī)制條款，對于未來可能出現(xiàn)的非限定任務的、多領域通用的強大人工智能系統(tǒng)設置更高的安全規(guī)范。

第五，根據(jù)現(xiàn)行技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段探索新型監(jiān)管制度。如各方廣泛關注的沙盒監(jiān)管制度，是允許企業(yè)在真實的市場環(huán)境中測試產(chǎn)品、服務或商業(yè)模式，同時又能將新技術潛藏的風險控制在一定范圍。美國已經(jīng)在人工智能金融、自動駕駛等領域相繼開展沙盒監(jiān)管測試，并鼓勵參與企業(yè)在沙盒內(nèi)開展紅隊對抗、自律管理等活動。歐盟《人工智能法案》第五編專門規(guī)定了沙盒制度，細致規(guī)定了沙盒制度的運行和相應的監(jiān)管措施，同時還特別強調(diào)中小企業(yè)使用沙盒的優(yōu)先準入和費用減免制度，被認為是歐盟保護本土企業(yè)、增強產(chǎn)業(yè)競爭力的重要制度。為支持人工智能創(chuàng)新發(fā)展，相關部門可以探索人工智能產(chǎn)品與服務監(jiān)管的試點機制，設定監(jiān)管試點技術的準入條件、試點范圍與期限、試點的運行規(guī)則等，明確試點目的、定期與試點企業(yè)展開技術交流和治理經(jīng)驗共享，為人工智能研發(fā)提供必要測試環(huán)境的同時提高監(jiān)管機關自身的監(jiān)管能力。對初創(chuàng)企業(yè)、小微企業(yè)等難以獲得專用設施、缺乏財力人力的市場主體，可以適當減輕或豁免其進入試點的條件。

（五）進路：適于時，宜于世

對《人工智能法》立法這一主題進行討論，是為了盡快地回應當下緊迫的社會治理需求。人工智能的發(fā)展存在諸多爭議?！胺ㄅc時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。所謂立法適于時，是指依據(jù)社會需求推進國家層面的人工智能治理框架，綜合性的人工智能立法宜擇機出臺。所謂立法宜于世，則是指立法應回應全球“南方”國家的發(fā)展需求，實現(xiàn)《人工智能法》與《全球人工智能治理倡議》的聯(lián)動。

一方面，當立法共識尚未充分形成，全面立法條件不成熟時，可采用靈活方式推進國家層面人工智能治理。在我國的法治實踐中，2012年全國人大常委會制定公布了《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》，對公民個人信息、網(wǎng)絡信息內(nèi)容管理等作出框架性規(guī)定。在該決定施行的4年后，廣受矚目的《網(wǎng)絡安全法》順利出臺，成為網(wǎng)絡安全和信息化領域的基礎性立法?？萍剂⒎ㄏ鄬鹘y(tǒng)法律部門創(chuàng)制具有更強的時效性，故中國《人工智能法》可以考慮通過靈活的形式載體，以小快靈立法、全面性立法乃至法典化立法等形式適時推進，這樣既可以提高治理體系的敏捷程度，也有助于最大程度地化解法律滯后與技術創(chuàng)新的固有沖突。

另一方面，在國際層面倡導人工智能發(fā)展權。我國在《全球人工智能治理倡議》中提出，各國均有“平等發(fā)展和利用人工智能的權利”，主動為國際人工智能治理規(guī)則的形成貢獻中國方案，為技術后發(fā)國家謀求主動提供了可借鑒的制度路徑，有助于避免人工智能強化技術壁壘、加深數(shù)字鴻溝。《人工智能法》中應設立“國際合作”專章。國際合作應兼顧橫向合作與縱向合作。橫向合作旨在確定覆蓋人工智能整個社會技術環(huán)境的最低要求，凝聚全球人工智能治理共識，主要體現(xiàn)為促成人工智能的共同定義、制定兼容性的國際原則、建立跨國治理協(xié)調(diào)機制等?？v向合作應圍繞特定領域開展，依托部分貿(mào)易協(xié)定和國際經(jīng)濟論壇。目前主要國家就人工智能在國際貿(mào)易的影響和應對已經(jīng)展開長期對話，但人工智能算力基礎設施建設、人工智能標準制定和人工智能數(shù)據(jù)安全治理等事項還有待更深入的國際合作。

人工智能時代已經(jīng)到來，中國的《人工智能法》的出臺還有多遠？從2023年初OpenAI的ChatGPT驚艷問世，到2024年初Sora再一次引起全球關注，技術發(fā)展的腳步日益加快，人工智能正加速改變著產(chǎn)業(yè)、社會和世界。圍繞中國《人工智能法》的立法，本文從基本邏輯、理論考量、目標主旨和制度架構等角度進行了初步思考。筆者確信，中國應當有一部《人工智能法》來彰顯立場，為人工智能技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航。也只有在法律這一位階層面制定人工智能法律制度，才能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并確立國家層面人工智能治理制度，真正實現(xiàn)立法先導，發(fā)揮法治在人工智能發(fā)展治理領域固根本、穩(wěn)預期、利長遠的基礎性作用。

（作者單位：中國政法大學數(shù)據(jù)法治研究院）

來源：《法律科學》2024年第3期